党国英：我们期待什么样的农村土地征收补偿制度

    中央政府关于农村土地征收补偿制度的改革方案受到社会各界的高度关注。也许这一制度的改革是中共十八大以后打响的深化改革的第一枪，公众自然会将对改革的期待聚焦在这里。然而，农村土地征收补偿制度的改革却是一件难事。
    国家对农村土地征收补偿制度已经做过多次调整。在较长的时间里，国家几乎无偿取得农村集体土地用于经济建设。后来国家确立了对农村土地征收的补偿办法，体现了计划经济的意识，也产生了这种弊端，不得不反复调整。近年的办法是中央政府不再对补偿标准作出统一规定，而要求各地通过补偿必须确保失地农民的生活水平不下降。这个规定同样有明显弊端，再次进行改革实属必要。中央政府最后究竟出台一个什么样的改革方案尚不得而知，这里不妨基于逻辑的和现实的可能性对改革本身做一个大略分析。
    全面的农村土地征收补偿制度改革应该包括三个基本方面。
    第一，要确定征地行为发生的条件和征地的范围。政策研究界通常认为，征收农村土地的前提是区分用地项目的公益性和非公益性，且只有公益性建设项目才可以征收农村土地。以笔者之见，仅有这种区别还不够。某些公益性建设项目完全可以不用征用农村集体土地。例如，因城市扩张，一个村庄进入了城市版图，政府可以通过投资提升这个村庄原有的幼儿园、养老院的水平，而对其所使用的土地不必征收为国有土地。只有重大公益性建设需要使用农村集体土地，才可以通过征收办法将农村集体土地转变为国有土地。理论是不易区分重大公益性建设和一般公益性建设，但可以使用列举法来界定这种区别，并明确由一定层次的人民代表大会确定本级政府辖区的重大公益性建设项目。有了这方面的规定，就可以防止错误的征地行为。至于非公益性的商业占地，就完全不必以征地的办法解决土地来源问题。工商业项目需要使用农村土地时，可以让当事各方讨价还价，自然也就没有补偿标准问题。讨价还价形成的价格会发生分配问题，也需要有一个公正的处理办法。
    第二，要解决征收土地的程序问题。这个环节虽然很重要，但政策研究界的歧义很少，这里不比细论。
    第三，最重要的，是征地行为发生后的补偿标准问题，相关的还包括因讨价还价而发生的商业性占地高额报酬的分配问题。这方面政策研究界多有似是而非的看法，实在需要澄清。
    以笔者之见，确立所谓标准的前提是必须区分农业用地和农村建设用地这两类土地，并建立不同的征收补偿机制。
    在大多数国家，农业用地的交易如果不涉及土地用途变化，交易价格不会太高；一块农业用地的买卖价格，大体上是这块地所发生的地租的10倍左右，超过20倍已经属于不正常。如果超过多了，那已经是一个政治行动，而不是商业行动。如果发生用途转变的情形，农业用地被征收后转到了二级市场卖了高价，农民或农村集体要不要分享“增值收益”？笔者以为并非一定要分享。道理很简单，增值收益是由用途变化造成的，而用途变化是政府规划造成的，政府占有增值收益自是应当。至于政府拿了这个钱是否需要返还一部分给农村、农民，那又是一个政治问题，经济学家不易回答。
    农村本来的建设用地（主要是农民的宅基地）被征用就完全不同了。因为农民的这类土地本来属于建设用地，并不是政府规划赋予它这个属性，所以，以笔者之见，征用这类土地应该参照当地城市建设用地市场来确定补偿标准，例如，一亩地该1百万就1百万，该1千万就1千万。农民因此而发大财也不必惧怕，可征收一种累进性的特别税加以调节。决不能因为公益性建设的理由拒绝支付这样一个“市场价”。
    现在的政策在确定征地补偿费时完全不区别农业用地和农村建设用地，严重地侵害了农民利益，极为不妥。
    综合各种因素判断，国务院关于农村土地征收补偿制度的改革很难考虑以上意见，一是因为细节的设计有难度；二是要多方面的的配套改革，一时半会儿不好协调；更还有认识程度也不到位。如果急于出台改革举措，又不能触及较深的机制问题和认识问题，我看还不如暂缓出台。
    国务院的改革意图披露以后，坊间流传什么补偿标准将提高10倍的消息，笔者以为是无稽之谈。这还是一种计划经济的思路。未来不论怎么样改革，中央政府都不必由自己确立一个全国通行的标准，更不必一刀切出10倍的增长幅度。现在各地的基础标准不尽相同，怎么会在此基础上增长10倍？
    农村土地制度改革是一件大事，需要慎重决策。2008年中共十七届三中全会曾有很好的改革指导思想，但落实不力，一直拖到现在。事已至此，再用一点时间做认真研究，更广泛地征求各界意见，使得改革办法更成熟一点，也不失为明智之举。
    （此文发表于今日南方周末评论版，发表时略有删节。这里为原文。）