党国英：农地纠结：问题与出路

    农地，农民心里的疑惑，学者心中的纠结，基层干部手上的烤山芋，地产利益链上的印钞机。30年前差不多如此，现今益发如此。本文讲的农地，包括农村耕地和农村建设用地。撰写此文，意在纾解心中郁结，也想在土地研究领域发出一点异样声音。
    一、农地究竟归谁所有？
    不只一次，有地方干部对笔者提问，农地究竟归谁所有？问者不是不知道集体所有制这个法律用语。他们是在质问。
    我们不能简单地用法律概念作回应。
    长话短说。马克思在这一点上有好的说法。需要区别法律上的所有权和经济意义上的所有权。英国的土地在法律上归国王所有，但英国的朋友讲，英国的农民从不记得土地是国王的。这就是说，在经济意义上，英国的农地归实际归地主或农场主所有。法律上的所有权被名义化了。
    按中国的农村土地承包法，集体所有权也接近被“名义化”了，但在我们中国法制环境下，事情远没有这么简单。
    如果法律上没有形成具有特定主体的财产权，或法律得不到尊重，那么，谁对土地有实际的支配权，经济意义上的所有权就归谁！而这个实际支配权在中国并没有一个范式。若一个村长敢于随便和开发商联合占地、拆房，这些土地不就是村长所有么？尽管法律规定不是如此。
    然而，实际支配权的现实存在并不总是合理。我们的麻烦就在于名义法权和实际支配权之间有复杂广阔的反差，一切糊涂、纠纷均来自这个空间。所以，我们说不清农地究竟归谁所有。所谓产权不清，也就是这个意思。
    好的土地法制系统有两个要点：第一，尽可能使名义法权和经济意义上的权利统一起来；第二，实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。
    中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，将宅基地完全归农民所有。
    当然，也可以“曲线”改革，就是做虚“共同共有”，做实农户承包权。十七届三中全会确立的土地承包长久不变的改革思路在大的方向上符合上述要求。
    二、世代居住权大不过规划权？
    现在，有人拿“公共利益”，拿“政府规划”做为拆农民房的依据。这个道理讲不通。
    人家世代居住在那里，你（政府）突然说因为要提高土地资源利用效率，要服务于公共利益，要人家搬家，这怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回应？
    所以，在涉及占地、拆房个问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里，并非一开始就“无效率”。现今的低效率与政府的公共责任没有承担好有关。
    解决问题的办法是和农民商议，除非在极端情况下（如非常重大的公共利益需求），如果农民不愿意搬家，不愿意出让土地，政府就不可有任何强制。政府官员要相信，主要本着协商的原则，征得农民的同意，完全可以找到一个兼顾公私利益的解决问题的办法。
    农民同意是天则。经济学算不出来合理的补偿价格；如果能算出来，就不要市场经济了。
    三、土地保护：究竟谁让人更不放心？
    集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”改革推不开，似乎有一个理由，说如果改革，怕农村建设用地的规划管不住。这个理由其实不充分。
    的确，农民那里会有一些占“公家”便宜的毛病，甚至还有贪图私利、殃及邻居的毛病，但这种毛病与政府公共管理责任不到位有关，也与我们对农村传统自治机制的冲击有关。往往是我们自己制定规划、维护规划不严肃，让规划失去了权威性，造成了人们行使机会主义行为的空间，才给别人有了利用的机会。
    出路当然是推动土地利用规划的法制化。在我们目前法制环境下，能不能在规划法制化方面有大的突破？人们似乎没有信心。其实是对法制本身没有信心。这就怨不得基层干部，更怨不得农民。
    四、中国究竟地多还是地少？
    有一种看法，说我们的耕地不少，能产出中国人需要的粮食。这话看起来不假，但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说，我们的土地资源的确能产出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少，与耕地的总的绝对数无关，而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动市场。由国际竞争，若粮食价格足够低，农民就可能撂荒足够的土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。
    没有被抛荒的土地是足够优良的土地。我们缺的正是这种优质土地。
    土地问题要算总账，更要算结构帐。我们有不到10亿亩的优质耕地，不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。城市化占地主要是优质耕地。从这个意义上说，我们的土地不是多，而是少。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存是很大的粮食减产因素。据我的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以，保护平原地区优质耕地非常重要。
    同时，中国不缺建设用地，没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料，我国在上世纪60至80年代，GDP每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低，全国平均每平方公里的人口数量不到3千人。上海市的核心区在1949年人口密度是每平方公里6万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区。北京市就有几十个高尔夫球场。就连天津、上海和广东这样的地方，也不能说缺少建设用地，问题只是已有的建设用地没有得到有效利用。全国农村的非农占地问题也很突出，通过土地整理和村庄适当合并，节约1亿亩地不成问题。这个数量足够我们今后几十年搞建设使用。有这么多的土地没有得到很好利用，我们为什么还要滥占耕地呢？
    五、让70%的中国家庭拥有独栋房子行不行？
    多数中国家庭，例如70%，能不能有自己的独栋房子？乍看不行，因为大家以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。
    但我们的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。优质耕地极度短缺，但因为商业开发成本低，我们的政策给商业集团开了绿灯，于是，城市大量蚕食优质耕地，也因此我们在昂贵的土地上建造低成本的房子。城市大部分人口，包括全部中低收入者，拥挤在鸽子笼式的住房里。城市人出钱并不少，但大部分钱款为不属于自己的“国有土地”支付。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在，
    我们的政策就这样拒绝了中产阶级在中国的形成。经济政策与追求和谐目标的政治主张相对抗。追逐财富为人之常情，于是，小富起来的中国人不断努力去购置鸽子笼式的楼房，而这种楼房因不接地气，使得房主们摆脱不了挫败感，压抑、愤懑，幸福感无从生根。
    一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。
    必须改政策。一方面，要对优质耕地一寸一寸地计较，让平原地区的城市走内涵扩张的道路；另一方面，要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国70%左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。
    据了解和观察，我国浅山区很多风景优美的地段已经被政府和其他公共部门开辟为类似度假村的地方，还有一些胆子大的人在浅山地带建造了住房，或者买了农民的住房经改造以后成了高档住房。由于这种情形有违法之嫌，当事人按照潜规则办事，处于某种无政府状态。与其让这种情况盲目发展，还不如把这项资源好好利用起来，由政府出台规则加以规范。为此，要有大的改革动作，其中关键是在严格规划的前提下，向住房产业开放大部分非农用地，重点是开放农村建设用地。需要进一步用好“增减挂钩”试点政策，决不能因为这个政策在落实中处理些问题，就说要灭掉它。
    此项改革，善莫大焉。首先，是让土地政策回归以人为本理念。其次，是给农民改善居住环境带来了资金。第三，由此引起的巨大的内需将不可估量，会带动中国经济再高速增长一个时期。第四，政治意义十分巨大。中国人的住房财产上了台阶，中产阶级理想落到了实处，有利于国家长治久安。
    有人批评说，此项改革就是让有钱人圈占黄山、庐山这样的风景名胜之地。这不值反驳。我们不是要开放北京市的景山、八达岭用作造民房。我们当然要细致规划，但这不是难题。还需要税收政策做调节，免得富豪在山里圈占土地建大庄园。
    西方发达国家有成熟的经验可资借鉴，这里不必赘述。
    六、农民到底能不能“上楼”？
    农民到底能不能上楼？回答这个问题要具体，否则就是乱弹琴。按我这几年的调研，以为评论这件事要讲三条。
    第一，所谓“农民”，在我国并不是一个简单的职业概念，它实际上是一个成分复杂的群体，其中有脱离的农业的农民，也有真正务农的农民，还有兼业农民，他们对住楼房的态度不一样。基本脱离农业的农民，并不反对住高楼大厦，要看这大楼在盖在什么地方。
    第二，真正务农的专业农民，未必愿意住高层楼房，这也是实情。我在各地调查发现，专业农民还是不适合集中居住在高层楼房，他们也不愿意。丹麦甚至有法律，要求农民的常住地必须是在自己的农场上。专业农民分散居住有利于农业耕作。他们的农舍，搞二、三层就可以了，平房也未尝不可。从长远看，我国专业农户的耕作面积会越来越大，他们需要有不同规格的较大的机械仓库和农产品仓库。把这样的专业农户集中起来形成几百户乃至规模更大的居民点，且以楼房为主，很不合适。
    第三，那些“半工半农”的兼业农民，目前正处在分化之中，要把他们集中安置起来，统一住进一个小区，也会有麻烦，尽管暂时不会对农业生产发生影响。这些人当中，最终脱离农业的人，不会喜欢这种“乡不是乡，城不是城”的小区；那些最终选择当专业农民的人，也会觉得住在小区的楼房里有诸多不便。
    当然，以上三类“农民”的界限不好把握，且还处于变化之中。人为地划分这三种类别，分别作不同安置，也是计划经济的思维。最合适的办法是给农民自由，不要急于在短期里让他们住小区楼房，最终通过市场机制，让他们做出合适的选择。政府在这个过程中可以引导、服务，切不可强制农民搬家。
    农民进城、上楼这件事究竟怎么发展？我看就是一句话：市场决定，政府服务。
    首先要实现土地要素的彻底市场化和劳动要素的市场化。商业性建设用地交易要市场化，一般公益性用地的交易也要市场化。在符合政府规划的前提下，农民自己可以成为建设用地开发的主体，并享有开发利益。对高度专业化的建设，农民也可以和政府或投资者对土地使用权转让讨价还价。极少数情形下的强制征地，地价也要参照市场价格。有了这些制度前提，农民取得合理的土地收益，他们是上楼还是买别墅住，或者在什么地方上楼，应由他们自己决定。
    在上述前提下，政府要提供规划服务。如果政府方面希望脱离农业的农民到某个小区集中居住，也应发挥价格杠杆的作用，以利益来影响他们选择，不可在利益方分配面有任何强制。
    七、80%的农民果真反对土地承包长久不变？
    在我国农业主产区，很多农口干部不赞成国家在农村实行的“增人不增地、减人不减地”政策，当然也反对农村土地承包长久不变政策。笔者做过问卷调查，某地约80%的农户主人也不赞成这个政策。实际上，这是一种假象。
    农民的这种态度是土地集体所有制之下产生的完全可以理解的一种心态。土地属于“公有”，而现行政策的执行经过一个时期就会发生承包地分配不公的问题，这便和农民对“公有制”的理解发生了冲突。按通常理解，公有制不就是人人有份么？所以，农民认为只有增人增地、减人减地，才能维持公有制的意义。农民的这种态度，不等于他认为增人增地、减人减地是有效率的做法。如果假设条件变化（主要是政策发生更深入的变化），农民的态度也会变化，而不一定坚持增人增地、减人减地。同样地，这也说明在政策的制定方面也不是完全没有问题，因为“增人不增地、减人不减地”的政策与农民对公有制的理解发生了冲突，意味着政策的配套方面出了问题，或者说，这里政策的设计难以保证政策目标的实现。
    做进一步的调查会发现，那些专业的、愿意长期务农的农民非常赞成中央确定的“长久不变”政策。他们认为，只有产权稳固，他们才会在土地上投资；也只有产权稳固，土地流转才能有序进行。所以，不要因为一个假象，就不敢落实中共十七届三中全会关于土地改革的精神。
    八、土地使用权凭什么最多70年？
    今后，农村土地承包将长久不变，但农地被国家征用以后，城市居民的土地使用权变成了70年。有个理由是，若没有70年这样的期限，土地的国家所有制性质就失去了保证。这个道理实在牵强。
    若农村耕地的使用权（承包权）长久不变不影响“集体所有制”性质，难道城市土地的使用权突破了70年限制，就影响了国家所有权限制？一个国家的法律，不可这样不讲形式逻辑。形式逻辑没有了，严肃性就没有了，国家权威就打折扣了。
    这30年，我们国家除了国家行为外（例如奥运会建设项目，世博会项目等），其他情形下，究竟有多少建筑物能算得上世界水平？在世界上，那些著名建筑物从设计、建造，到竣工、使用，哪一个没有几十年能完成？有的建筑物的建造历史达数百年之久。若那些国家也 有一个70年土地使用权法律，谁会花功夫搞那些建筑物？所以，我看我们国家那些千篇一律的建筑物产生的祸根，就是土地法律的弊端。
    中国要有美好城市，关键改革之一是取消70年城市土地使用权。
    九、耕地已经“非农化”、实行了“股田制”的地方如何改革？
    在我们国家，很多“村庄”已经和农业无关。在发达地区，很多村庄事实上没有搞土地承包制或搞了又退了回去。国家的农村土地承包法在这些地方失去了效力。
    这些地方也搞了改革，改革的办法叫“股田制”；还有的地方搞了股权的“固化、量化”。这些地方要不要进一步改革？
    对于那些还在搞农业的地方，特别是搞粮食、蔬菜生产的地方，我看不要搞“股田制”；搞了的，乖乖地退回去。农户自己承包土地并不影响土地流转，集体不必越俎代庖。如果在规模经营上搞“拔苗助长”，必定自找麻烦。
    那些脱离农业的“集体经济”，在农户股份“量化、固化”的基础上还应再深入地改革。
    从调查看，股份社与村委会之间、社员之间、社员与理事会之间以及“生产队”社员与“大队”社员之间，都容易发生利益摩擦，形成社会不稳定因素。
    要把一个成员不易退出“共同共有”的产权结构改造为真正的“按份共有”产权结构，甚至有可能使“股份实物化”，由此有利于农民建立产权明晰的合作经济。这项改革的成功，不仅有理论意义，也具有极为重要的实际意义。全国有大量类似的产权结构可通过这个办法解决产权不明晰问题。
    具体办法是：
    按照市场化的原则改造现有股份社（各地还有其他名称），使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。
    股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。
    这项改革的细则在这里暂且不谈。
    十、“一村两制”、同地不同价的问题怎么解决？
    在一次会议上，一位地方干部抛给我一个难题：一个村庄，一家农户的地被征用了，一亩地2万元；时间不长，情况发生了变化，这家农户的邻居的土地也转成了建设用地，一亩地20万元。于是，这家农户开始不停上访，要求给自己补偿。政府拿不出说服农户的硬道理，农户总是不服气。怎么办？
    的确没有好办法。这种事情，搁到谁的头上谁难受。发生此类事情的根源，就是我们的土地制度。这种制度就是制造纷争。
    最要紧的是从现在开始，赶快改革征地制度。商业用地不能再用国家征用的办法，一般公益性用地也不能。极为特殊的国家用地可以征用，但价格要参照市场形成。法律要明确，对必须征地的重大公共利益建设类型，要在法律上将清楚，不能抽象定义。
    一个地方没有土地市场价格可以“参照”怎么办？可以取就近地区的商业用地的最高使用价。这样做，会不会大幅度提高经济建设的土地成本？当然会提高，但提高了有好处，有利于节约用地。另一方面，如果普遍走市场化的办法解决农地转建设用地问题，地价也不会过高，因为农户方面会有供给竞争。
    已经有的纷争怎么化解？我看没有人会对此提出一个通用可行的办法。只能依靠地方干部采取各自认为合适的办法一对一地个案处理。
    此文发表于《中国经济观察》201102期
    文章出处：作者博客