党国英：南海农村综合改革下一步如何走？

    在我国农村改革的历程中，广东南海、顺德总是在关键时期以自己的突破勇气和创新精神给全社会提供经验。当前，中国农村改革的主旋律是实现城乡经济社会一体化，广东的同志在这个方面又走在了改革的前列。在新近召开的“南方有为”论坛上，南海市委书记邓伟根同志总结了新近一个时期南海农村改革的经验，同时也提出了未来推动改革向纵深发展的探讨意见。本文拟以邓伟根同志的讲话为基础，进一步讨论深化南海农村改革的相关问题。
    一、转变理念是改革的“亚历山大之剑”
    在西方历史传说中，亚历山大大帝解开那个著名的复杂绳结的办法，是挥剑将它砍开。理解中国改革问题，需要我们的思想成为“亚历山大之剑”。人们都说中国农村问题复杂，中国改革艰难，还说谁若能解决中国“三农”问题，谁就可以获得诺贝尔经济学奖。这话其实很有片面性。只要我们认识问题的理念发生变化，就会看到中国农村问题其实也简单。
    过去，被称为“计划经济”的中国经济，实际上是一种建立在军管体制基础上的“命令经济”。农村集体经济制度是命令经济的基础；一个生产大队，就如同军队的一个基层战斗组织。在这种体制下，所谓“政经不分”、“政资不分”、“政社不分”等等，其实是“命令至上”、“权力至上”。搞改革，就是要打破权力过度集中的格局，广泛建立分权体制。如果没有分权思想，改革就没有出路；分权不合理、不到位，就会出现所谓“复杂”情形。没有端正的分权理念，改革就波折，甚至要走回头路。
    分权要体现在不同的社会经济活动层次。首先是在私人领域和公共领域之间分权；私人领域的资源配置靠市场，公共领域的资源配置则要靠政府和民间社会组织。其次要在公共领域分权，不能一权独占。私人领域也需要分权，但这个领域的分权政府不用操心，市场自己会解决问题。
    从更广阔的层面看，中国的整体改革最要紧的是三方面的分权，一是要实现国家和社会之间的分权，以解决经济自由和政治民主问题；二是要实现劳动与资本之间合理的权益分配，从体制上解决增加劳动收入与扩大消费问题；三是要解决中央和地方之间的分权问题，扩大地方自主权。因为这三方面的改革远没有到位，形成了对农村深化改革的制约，这也是所谓农村问题复杂性的重要原因。解决这三方面的问题主要应靠中央政府。
    南海的农村改革的主旋律其实就是围绕分权展开的；今后的深化改革，还是要进一步解决分权问题。但我们要清醒地认识到，改革的某些事情南海可以做，但总有一些事情南海没有办法做。南海的改革需要一个空间，而这个空间的大小，要看中央政府在处理上述三方面关系时能迈开多大的步伐。如果这一点不清楚，改革推进者就不免以为部分改革目的没有达到是因为自己不够智慧和勇敢，以致失去改革的动力。
    对南海农村改革的认识，我们更需要抓住其具有的普遍意义的一面。任何一个国家和任何一个地方，当然有其特殊性，有其“特色”，但更有其一般性。认识这种一般性对推广南海的经验具有更大的意义。这是下文讨论南海农村改革的一个重要基点。
    二、“六个转变”奠定了深化改革的基础
    南海农村综合体制改革被概括为“六个转变”。笔者以为，这六个转变符合社会经济规律的一般要求，可以为南海奠定城乡经济社会一体化发展的基础。
    农村体制由政经混合型体制向突出核心、政经分离型体制转变，是农村改革的基础性工程。这种分权性的制度安排把私人领域和公共领域的资源配置方式分开，打破了命令经济体制在农村的基础，建立了新的分权基础，无疑符合最一般的效率目标要求。我国几十年的农村改革并没有很好解决这个问题。在广大农业主产区，村委会既管土地分配，又管公共事务；而在所谓“集体经济”较为发达的地区，政经混合的问题更为突出。这种情形使村官权力的“含金量”太高，不利于发展基层民主政治。南海此项改革将把村委会的职能确定为社区公共事务，使其从管理土地等集体资产集体的职能中剥离出来，不仅对经济发达地区有现实意义，对农区改革也有重要意义。
    社会管理从农村管理型向城市社区型转变，是我国农村社会治理改革的基本方向。对珠三角地区来说，鉴于其农业经济的比重已经很低，这种转变有紧迫性。对我国广大农区而言，这个改革方向同样适用。农区的农户规模将逐步收缩，小城镇会有所发展，农户的公共事务有可能也有必要在小城镇办理。城乡居民的各项基本权利实现一体化安排以后，农户不过是“城外市民”，涉及农户的社会治理应该采用城市管理方式。今后全国不应该再保留社会治理的二元模式。
    农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变，是搞活农村经济的必然路径。珠三角地区乃至长三角地区的农村集体经济越来越转变为一种小规模的资产经营型企业，而在这片土地上真正闯市场的是租用这些资产各类企业。在此种结构之下，当地农户的人类资本水平并没有显著提高，其收入提高也颇受制约。但是，要将小规模的资产经营型企业转变为风险经营型企业是一个大课题，短期内并不容易取得成效，尚需更多配套改革。
    村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变，是提高资源效率的必然选择。在珠三角农村地区，经济条件较好的村庄大多无偿提供水、电、路、气等基础设施服务，部分村庄还介入到农户消费领域，这种办法当然不利于有效地利用服务资源。把集体经济的分配与农户购买服务分开运行，各算各的帐，可以提高集体收支的透明度，建立合理的服务价格体系，对个人和集体都是一件好事。做好这件事，必须使服务部门的事业型运行转变为企业化经营。
    农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变，是节约土地资源的一个可行办法。珠三角地区的所谓农户大多不是真正的农户，如果能够以市场价格作为核算的基础，把各种利益关系处理妥当，并征得农户的同意，使农户由分散的单家独户型居住模式转变到城市集中居住模式，对农户有利，对节约土地资源也有利。从全国来看，以这种模式调整脱离农业的“农户”的居住形态，有利于大量节约耕地资源，提高我国农业的竞争力。保障这一转变顺利实现的关键是确保农户自愿接受政府规划。
    农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变，是保障工作社会化的正确方向。中国农户的保障要走社会化统筹的道路，惟其如此才能使农户从封闭的小集体走向开放的大社会。为此，在利益分配上仍然要各算各的帐。目前，经济发达地区的很多农村集体将集体分配和社会保障搅成一锅粥，南海的改革对于打破这种格局具有破冰意义。
    三、深化改革还要解决什么问题？
    南海农村综合改革已经迈开了重要一步，但改革止于这一步不行。南海市委书记邓伟根同志自己提出了以下一些值得思考的问题：实现政经分离后，自治组织、经济组织和社会组织之间如何分工、协调？政经分离后，如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运行？宅基地换房能否争取国家政策的支持，如何本着先行先试的原则突破政策瓶颈？村改居后，如何从法律途径到各个层面对原有村民的既得利益加以保障？新体制之下城乡公共服务如何实现均等化？经笔者梳理，这些问题可归纳为以下几个讨论题目：
    （一）政经分离后的公共领域改革怎么办？
    公共领域的合理分工将是中国改革很长历史时期的重大问题。这种分工不仅有横向的，也有纵向的，而我们常常局限于在横向上考虑问题。事实上，离开对纵向的权力分配的认识，横向权力分配很难理清楚。
    中国改革在权力纵向分配方面也做了一些调整，例如各级政府的权力下放、实行“市管县”体制等等，而一项颇有影响的改革是“村民自治”。农村综合改革多与村民自治制度有关。但笔者以为，由于我们对民主政治发展规律和权力纵向分解规律认识不够清楚，村民自治改革引出的问题要多于它能够解决的问题。
    显然，我们在这里遇到的问题不是一篇短文的篇幅能够讨论的。笔者愿意指出两个结论性的意见，以便回答贴近南海改革的问题。第一，民主政治发展的一般路径是从上至下。若依从下至上的路径发展民主政治，极易造成社会摩擦乃至国家分裂。第二，地方是否自治、如何自治是一个国家的基本制度安排，意在解决各级政府之间的权力分配关系。自治程度决定于立法权限的大小，任何国家没有绝对的地方自治。基于以上意见，可以认为，村庄民主自治无论之于民主，还是之于自治，都不是可选择的改革起点。
    讨论到这个程度，恐怕我们要认识到，在目前的体制下，南海改革在公共领域难以做更多的事情。保守的办法是完全按城市管理方式套用于村改居新区，而涉及到资产分配方面的事宜另行处置。如果要做改革，也应按城市治理方式去做些小的改革。当下可做的事情，一是发展非政府的社会服务组织，即所谓“第三部门”；二是搞好城市物业管理改革，适度打破物业管理企业的自然垄断，促进物业管理的专业化分工。这一点超出本文论题，暂且不论。
    （二）处置“改居村民”的建设用地资产如何确保效率与平等的统一？
    关于农村建设用地问题，说来就有一大堆话，但化繁就简，根据南海的实际，笔者愿提出以下深化改革建议。
    第一，按照中共十七届三中全会精神，我国要建立城乡统一的建设用地市场，实现同地同权。因此，村改居以后，不必将农民的建设用地（包括宅基地）收归国有。同时，按照“产权明晰，用途管制”的改革原则，应明确将国家或政府对产权的“分割”体现为维护土地使用中的公共利益，而手段则是严格实施政府的土地规划权。
    第二，毫无疑问，根据南海的实际，大部分脱离农业的农民是可以通过“上楼”而集中居住的，但要处理好其中的利益关系。如果南海已经被列入国家农村建设用地“增减挂钩”试点范围，应按照国土资源部的有关规定办理。
    第三，如果不是重大公共利益需要，不可用强制性的法律手段要农户搬家、拆房；在其他情形下，也不可用“少数服从多数”的原则要求农民搬家、拆房。守住这个原则，如何能做到让农民自愿地服从政府土地利用规划目标呢？笔者以为不外乎两种办法，一是给当事人足够的的补偿，直至当事人愿意搬家、“上楼”、拆旧房。二是由政府规划、政策引导，让农户自己参与开发、分享开发利益。从长远看，后一种办法更有意义，更能体现效率与平等统一的改革目标。如果南海能利用后一种办法实现政府的土地利用目标，将对我国建设用地利用制度改革的探索作出重要贡献。
    （三）“改居村民”的长远利益如何保障？
    目前，南海已经打造了一个集体资产交易平台，建立了农民的“经联社”。更深入的改革是改造“经联社”，打造一个“改居村民”的股份交易平台。具体办法是：
    按照市场化的原则改造现有经联社，使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心。政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。
    全区设立一个股份交易中心。如果此项改革能实施、推广，可考虑在佛山市建立一个统一的股份交易中心。
    股份交易中心参照深交所体制建立，实行会员制。交易者委托会员单位的营业部完成交易。
    股份社的资产和分红账目向社会公开，给交易者提供出价依据。
    股份交易收取手续费。手续费的一部分收入补贴原始股份拥有者的养老基金交费，一部分用来支付交易中心的公共开支。
    对于股份的增值收取一定比例，并全部用来补贴原始股份拥有者的养老基金交费。
    对股份拥有的最大规模进行限制，其限额可做定期调整。
    一个经联社的股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。
    笔者以为，通过上述改革举措，可以更好地实现南海提出的“六个转变”中的第三个转变，即农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变。
    （四）城乡公共服务需要一体化还是均等化？
    为解决“三农”问题，中央提出了一个核心工作目标，叫做“城乡基本公共服务均等化”。此目标也是中国改革研究院（海口）多年所呼吁的。这个表述的本意应该是强调城乡基本公共服务在体制上的统一性，而不是指城市和乡村人口所获得的公共品在数量上完全相等。有了制度的一体化，城市和乡村地区的公共服务可以有差异，不必要求完全均等。有的农村地区的公共服务综合水平可以高于城市，有的则可以低于城市；还有的公共服务农村不需要或不必要，城乡公共服务制度一体化的方向是土地市场的一体化、劳动市场的一体化以及公共财政的一体化。
    实际上，当城乡全域建立了统一的公共服务体制、公共财政实现了对全体居民的一体化覆盖之后，“均等化”这个问题也不再有意义了，或者说，我们可不再强调公共服务的绝对平均。就南海而言，可考虑将农村实行的“新型合作医疗”保障改造为居民基本医疗保障，并将原城市居民中未纳入医保系统的人员也纳入基本医疗保障系统。今后还可考虑将职工医疗保障与基本医疗保障统一起来，具体操作尚待国家层面的改革，这里略去不谈。养老保障方面，可使那些已经在非农部门就业的“村改居”人员尽可能参加城市职工养老保障计划，其他收入较少的人员可和原城市非职工人员一起参加社会基本养老保障计划。在基础设施服务方面，还是应该处理好“普惠”与“效率”的关系。少量的专业农户适合分散居住，他们只能享受远距离的文化服务设施，一些与规模有关的服务设施也不可能完全享受，政府对他们的排水、垃圾处理方法要放宽限制。
    题记：此文发表于南方日报，4月7日。此处为原文。发表时编辑处理为编辑、记者文聪玲女士。