苑鹏：美国支持农产品营销合作社的公共政策

    在美国，对于营销合作社的政策是纳入到了政府农场政策的一个方面，它获得了法律、国会和行政的强有力支持。然而，公共政策支持的程度是随时间而不断变化的，它依赖于农村社区的健康发展、国家对于个人与集体行动的哲学导向，以及各种类型集体行动的效果等。
    政府对于合作社营销的政策支持的一个基本原理是在于它的公共物品性。主要体现在以下几个方面，包括（1）提高了市场竞争。合作社作为市场结构中的一个方面，它是一种亲竞争的力量，它能够帮助纠正市场竞争的不完全性，并通过保持市场体制的诚实性来改善农户的收益、改善消费者的福利，而这是其他组织所无法办到的；（2）产生抗衡力。合作社为社员提供了一个对付加工商、分销商买方垄断力量的抗衡力，合作社讨价还价协会允许农民与这些买主在一个集体行动的基础上进行谈判，结果改善了农产品价格和贸易的条件；（3）改善了质量的度量方法。营销合作社能够使农民联合起来，更好地适应供应链上购买者的需要。在一些情况下，合作社还与购买者结成了合作伙伴。合作社在促进建立农产品质量等级和农产品标准化等方面发挥着引导作用，改善了农产品的社会认可度，提高了整个产业的经营业绩，使生产者得到了更多的报酬；（4）合作社以市场为导向，帮助农户提高了进入市场的能力，并且以一种更为实用的方式来处理农产品销售问题，从而减少了农户依赖于政府的项目去提高收入。
    政府对于合作社的公共政策工具主要包括立法、政策、实施项目、以及提供技术服务等。以美国为例，除了文献中常常提到的美国国会通过的卡帕——沃尔斯坦德法（Capper——Volstead  Act（1922）），承认了农业生产者在自愿基础上，为共同利益结成协会的权利，并为他们提供有限的反托拉斯豁免外，1926年的美国“合作社销售法”（Cooperative Marketing Act）进一步为合作社提供了反托拉斯豁免的条款。该法允许农户和联邦农户合作社体系的不同层级之间交换价格和其他市场信息，它还在美国农业部中设立了一个部门，负责指导研究、收集统计数据、提供技术援助、开发教育资料以及帮助生产者对组织新的合作社产生兴趣，所有的一切都是在于帮助农户通过集体行动改善收入。从世界各地看，这个服务部门都是独特的，因为它强调通过合作社的行动来实现农户的自助是全国性的政策。对于合作社的扶持，历史上看是通过合作社在全国、州、以及县级的推广服务体系进行的。
    1937年的“农业营销协定法”（Agricultural Marketing Agreements Act）批准了农民通过合作社协会组织起来，增强行业自律，它使得商品合作社能够通过销售秩序、提供法律的力量（如按照所有奶业生产者的使用情况来统一牛奶价格，通过管理仓储、研究、促销项目去规范产品以更加有秩序的方式进入到市场）来颁布规则。对农民开始这样的秩序和协议的授权显然是批准了农民在销售易变质的农场产品、家禽产品和一些选择的产品上的集体行动。
    另一项重要的立法是“农业公平交易法”（Agricultural Fair Practices Act of 1967），它承认了农民自愿地共同加入合作社组织的需要，并宣称对于此权利的干预是违反了公共的利益。它建立了交易者在交易农产品中所需要的公平交易的六项标准。除了国会再一次地肯定了多年来对于农民集体行动的政策支持以外，该法还批准了生产者可以通过他们的协会商议定价。
    按照国内的收入所得税法（Internal Revenue Code），对于从合作社交易中获得的收益只交纳一次税金，或是在合作社层面或是在惠顾者层面，这种单独征税意味着合作社业务的盈余如果分配给他们的惠顾者，则不向合作社征税。这些规则的基础是承认合作社经营原则是向用户—所有者按照成本价提供服务。同时此法还规定合作社有义务向那些少量的非社员生产者支付惠顾额，它可以按照向社员生产者支付惠顾额的相同数量标准执行。如果有证据显示合作社一直坚持这样做，那么，合作社将免于美国国税局终止合作社开展一些不是以惠顾者为来源的经营活动的风险，按照联邦和州有关经营实体一级的税法规定，对于净收入超过30万美元的合作社，非惠顾者来源的经营活动可以高达40%。
    对于集体行动的进一步的鼓励来自贷款担保和补助金项目，它鼓励生产者进入到创造农产品增加值的业务领域。1996年“联邦农业促进和改革法”（1996 Federal Agriculture Improvement and Reform Act）关于美国农业部商业和产业贷款担保项目中，包括生产者在新的农产品加工型合作社中购买股份。2000年“风险管理保护法”（Risk Management Protection Act of 2000）中的一项条款提供了给农业生产者开发农产品加工市场的补助金，许多是通过合作社来组织的，它帮助农业生产者支付可行性研究和商业计划的成本，以及提供起步时所需要的流动资本。
    农场政策中有关合作社的这些方面非常有意义，它意味着对农场主和农场工人在营销中使用集体行动来促进他们的经济利益得到政府认可。对于合作社来讲，一个不断的挑战是要充分利用所提供的这些机会。
    需要指出的是，美国政府也面临着政府农场项目与合作社营销扶持政策的两难选择。美国的农场项目始于上世纪30年代的大萧条，它是通过政府的直接补贴、将过剩的农产品作为政府的储备品以及购买过剩的食品用于学校午餐和其它食品项目。到21世纪初，全美约近150，000的生产单位享受到农场款项支持项目，他们占全美农场总产出的70%以上。而他们当中的许多是与“家庭”经营没有相似之处。中等规模和小规模农场所获得的公共款项支持很小，与他们在各类农场中的规模不成比例。布什政府在一项关于农场政策原则的报告中，作为2002农场议案的条款指出了这种分离，并质疑这种对于商业规模生产者的直接补贴是否是一种公正的公共政策。关键的问题是直接补贴一直是作为激励扩大农场规模的手段，但是他却不利于生产者组织起来从市场中获得收益。相反，在一些年份中，他们依赖于政府的价格支持项目作为收入的主要来源，如在2000年，政府的直接补贴占到农场主收入的1/3至1/2，从而被称为是“耕种政府”（farming the government），而不是耕种土地，它造成农场主较少使用集体行动的工具，从而不利于合作社的发展。
    从上述美国政府对于合作社营销的公共政策工具中可以得到两点启示。一是在市场经济体制下，政府支持合作社发展应当成为一个普适性的工具。基本的理由是合作社具有提供公共物品的属性，它所发挥的组织功能与政府的公共政策目标相吻合，在某种意义上讲，合作社是在为政府工作，因为合作社帮助政府处理市场失灵问题，提高弱势群体的经济收益，促进农业部门向社会提供品质更加优良、价格更加合理的健康型农产品和食品；二是政府支持合作社发展的政策工具不仅仅体现在合作社的立法、政策本身，而且体现在其他的农业、农村、农户政策上，两者之间既可以成为互补性关系，也可以成为替代性关系，从而直接影响到合作社的发展进程，因此，政府对于农村、农业、农户的政策应当是一揽子综合性的政策，将推动农民合作经济组织发展的政策融入到其中。