杜志雄：迟来的镇级行政管理权限改革

    据中新网报道，近日广东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于简政强镇事权改革的指导意见》发布（http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20100620/15986466.html）。据此《意见》，广东省政府开始实事求是地对所辖镇，按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标，对镇重新进行分类，分为一般镇、较大镇和特大镇。镇的机构设置和人员配备标准，依照镇的分类而定。其中，特大镇可赋予县级权限。《意见》开宗明义，将这项改革称为“简政强镇”。
    就广东等地一大批小城镇发展的现实而言，这项改革无疑是一场必要和迟来的改革。
    关于“必要性”，是因为，这项改革的目标是和这些经济规模大、常住人口多、公共服务人员少的小城镇发展的现实需求相适应的。
    说其“迟来”，是说这个问题早已存在，并且这样的改革建议也不是今天才提出来。
    早在2002年， 博主受当时的国务院体制改革办公室小城镇研究中心委托，对包括广东深圳布吉镇在内的分布于东中西部五个重点镇政府行政管理体制改革问题进行研究（研究报告 “政府管理体制创新与小城镇健康发展问题研究”曾作为内部报告提交并发表于中国社会科学院农村发展研究所变《中国农村发展研究报告No6》（2008年社会科学文献出版社第1版））。此外，我们还专门就深圳布吉发展乡镇对政府管理体制创新提出的新问题，提出“对地方（镇级）政府要减赋放权，使其责权利得到平衡和统一，能够发挥其应有的社会综合管理职能，对已经发展起来的超大型城镇实行计划单列和行政层级的调整。”的建议（原文附后）。这个建议的实质，其实就是建议将布吉这个镇域GDP 达47.6亿元、工农业总产值68亿元、税收达15.88亿元、出口创汇20亿美元、三级（镇、行政村、自然村）集体纯收入4.25亿元、人均分配收入9000元，无论是以社会经济总量还是以人口规模观之，均已经达到了内地中等城市规模的镇的管理权限提升到“县级水平”（当时因为顾及到一些镇以上层级政府的感受，未予明确提出）。
    “迟来”总比不来好！
    以 今日中国各地小城发展的现实视之，同样的改革不应只在广东，有必要在全国各地普遍推行。正像我们在当年的研究报告中所提出的，像布吉（广东）、龙岗（浙 江）这样的小城镇发展在“当时”遇到的问题，一定也会在全国其他地区小城镇发展中遇到。今年的中央一号文件提出要加快城镇化步伐。发展小城镇、特别是其中 的重点小城镇应为“加快城镇化发展”的题中应有之义。没有相应的行政管理体制创新，小城镇发展则不可能健康、可持续。此其一。
    其二，这样的改革十分必要，但改革的视野、路径还可以更加深广一些。
    将 “强镇”管理权限扩大至“县级”水平，这仍然是沿着“行政管理层级及相应权限设计”这一既定制度安排来进行的。可不可以另辟蹊径，循着新的改革思路来探讨 和推进？镇级政府（乃至所有基层政府）除其承担必要的社会管理职能外，最大的功能还是为当地老百姓提供公共服务。其政府规模、权限的大小主要应与公共服务 供给的需要相适应，其“权力和职能”可以探讨向“地方自治”方式转化。因为，一味地由上级政府向下赋权，一是没有改变传统的权力赋予方式，难以改变掌握权 力的人只“对上负责”而忽视对其服务对象——老百姓负责的积弊；二是难以控制镇级政府规模无限扩张、行政成本不断加大的潜在可能；三是公众对公共服务的需 求是不断变化和扩展的，如果基层政府的权力总是有赖上层政府的“赋予”，总会存在“计划”赶不上“变化”、始终存在某些公共服务职能缺位的情况。
    如果地方自治化，基层政府权力和权能老百姓“赋予”化，这几个问题不说能全部得到解决，但似乎要比仅是“自上而下”赋权化要来得合理、及时些。
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    发展小城镇必须消除政府管理体制的约束
    杜志雄、李人庆、檀学文
    最近，我们就小城镇政府政府管理体制与小城镇发展和农村城镇化的关系等问题对深圳市龙港区布吉镇进行调查。
    一、整体印象和基本判断
    布吉镇位于深圳市核心区的北部，紧邻特区二线。镇域面积86平方公里（卫星航测数据），2000年普查人口约55万人。但据公安部门统计，（公安户籍管理的人口）目前实际人口已达到70多万人（其中户籍（含蓝印户口）人口为78000人）。布吉镇下辖15个行政村和10个居委会。2001年底镇域GDP 47.6亿元、工农业总产值68亿元、税收达15.88亿元、出口创汇20亿美元、三级（镇、行政村、自然村）集体纯收入4.25亿元、人均分配收入9000元。 由此可见，无论是以社会经济总量还是以人口规模观之，布吉都已经达到了内地中等城市的水平。但是其建制和运作还是在小城镇（镇级）的水平上进行，存在着严 重的经济社会发展水平与传统、落后的政府行政体制和社会管理体制脱节、经济运行的市场化和行政体制及社会管理体制仍然沿袭计划经济的管理手段的矛盾。
    二、布吉经济、社会发展面临的问题和矛盾
    表面上看，布吉经济与社会发展呈现出一片繁荣景象，但以经济社会可持发展的要求来严格审视，可以发现，繁荣背后存在隐忧，发展的成就与代价共存。布吉经济、社会发展面临的问题和矛盾主要表现在以下方面：（1）公共产品供给严重不足，具体表现为缺水、缺电；限制了城镇化的进一步发展；（2）社会秩序紊乱和无序发展，具体表现为：犯罪率居高不下、城市管理处于失控状态、城市建设规划实施能力低下；（3）社会整合程度低，社会矛盾日益突出，政府调控能力差。具体表现为：小马拉大车，管理建制低，财力严重不足，村庄土地制度存在很大的局限；（4）发展动力不足，房地产和工业区发展面临资源不足和成本上升的局限，房价下降和土地资源紧缺度增强；（5）吸引劳动力和外来移民能力下降；（6）城市化存在大量的发展隐患。
    三、导致经济社会发展问题和矛盾的深层次原因分析
    现行的政府行政体制、社会管理体制及其严重的制度缺陷，是导致布吉经济社会发展问题和矛盾的深层次原因。（1）造成上述公共品严重不足的主要原因在于现行的财政分配体制使得上级财政能够长期对基层财政进行过度盘剥，由此导致地方财力严重不足，不能适应城镇社会经济发展对社会管理、公共品供给的要求。（2） 经济和社会发展的一个直接后果是，土地资源资本化进程加快，土地资本化过程中形成的巨大利益（不断上升的地租）能否为当地所用，在很大程度上决定当地公共 品供给的水平。布吉的现状是，土地开发形成的利益能够返还地方作为城镇建设的比重太低，不能满足城市建设需要，而绝大部分的地租均被上级政府的权力机构、 社会利益集团瓜分和转移。其结果是，一方面本地居住人口在不断上升，但另一方面城镇公共品建设却无人过问；（3） 镇政府与村委会、村民小组不同的利益结构和不同的权力运作模式之间存在矛盾。伴随着人口的流动和聚集，布吉的社会结构发生了巨大的变化。但是目前还没有一 个合适的社会管理组织形式来适应这种发展和变化。镇政府实际承担城市政府的功能，其政府职责、功能与传统农村乡镇已有根本性区别，但基层社区组织（村、村 民小组、居委会）仍沿用农村行政村的管理模式，领导人海选产生，其只对本村村民负责，而不承担城镇公共品供给的整体职能。基层组织权力、利益的封闭性，造 成原有的镇对村的管理缺乏体制依托。同时在城镇化水平已达较高水平的情况下，封闭性的社区组织也使得社会整合难度加大，社会管理成本上升，效率下降；（4） 政府功能的合理定位尚未成型、政府与市场作用边界缺乏合理划分，与现实经济和社会发展产生错位。政府职能定位过低（镇级），被上（市、区）下（行政村）两 级制度性肢解，在此条件下，无法发挥其应有的城市政府的社会经济管理职能。无论是从法律（政府组织法、村民自治法等）角度和现实工作量以及人员编制（仍为 镇级编制，人数大致相同而不管其经济社会发展的实际状况）来看，都存在着极大的不平衡（5）相应地，镇政府的职权和责权严重不对称。存在着大量的社会经济管理职能的缺位和空白。
    四、解决问题的方向和政策建议
    （1）对地方（镇级）政府要减赋放权，使其责权利得到平衡和统一，能够发挥其应有的社会综合管理职能，对已经发展起来的超大型城镇实行计划单列和行政层级的调整。
    （2）对社会基础结构等一系列不适应社会经济发展的制度进行制度变革。包括土地制度、户籍管理制度、法律制度以及一系列城市管理的法律制度规范化。
    （3） 解决和减轻老百姓负担的愿望是好的，但要对产生负担的根源进行深入分析。农村税费制度改革要区别情况实事求是地进行，仅仅捆住基层政府的手脚并不能彻底解 决问题。关键还要建立起一整套限制和削减各个职能部门过大的行政执法权制度措施，并形成有效的权力约束机制。筑起保护基层利益的屏障，阻止上面各级部门组 织侵害基层利益，建立起责权利相统一的社会经济管理体制，只有这样才能根本解决问题。
    （4）要采取更为积极有效的措施，降低城市建设成本，并采取有效的产业和就业政策，创造就业机会来促进吸纳非农劳动力的能力。解决农村劳动力的就业问题应成为城镇发展的根本目标。
    （5）要破除地方社会封闭的农村社会管理体制。通过土地赎买和合理补偿，实行城镇土地国有化。建立土地社会管理基金用于当地的基础设施建设。
    （本文作为专供信息于２００２年９月提交国务院体改办）