钟庆君：农村社区建设应与经济社会发展水平相适应

      2010年的中央农村工作会议，把加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础作为一项重大政策，摆在战略和全局的高度。农村社区建设，作为统筹城乡发展和推进社会主义新农村建设的一种手段，正在全国各地广泛开展。农村社区建设符合城市化发展的要求，代表了社会发展的一个方面。但当前建设中存在的一些问题需要引起注意。注重城乡差别，明确功能，准确定位，从实际出发，根据当地社会的发展水平推进农村社区建设，才是真正意义上的科学发展。
      推进农村社区建设符合城市化发展要求
      我国的社区建设开始于城市。随着城市经济体制改革的深入，城市管理中出现了原来“单位”职能不能覆盖的新空间。城市社区建设作为经济体制转轨的重要承接点，在管理和服务上及时跟进，对促进经济发展、满足群众物质文化需要、巩固基层政权、优化城市发展环境、维护社会稳定发挥了重要作用。工业化和城市化是一种不可逆转的历史发展趋势。当前，我国正处于经济转轨和社会转型时期，城乡相互交融、本地人口与外来人口共处、农业经济与工业经济一起发展成为一种普遍现象。随着城市化的推进，城市化地区的生产方式和人们的生活方式都发生了很大变化，农村原来的管理职能，已经不适合新形势的需要。公共服务薄弱是农村的一个现实问题，需要加强农村地区公共服务的提供水平。运用城市社区管理理念，创新农村社区化管理模式，提高农村地区的公共管理和服务水平，有利于统筹城乡协调发展，促进社会和谐稳定。
      根据我国发展的现实情况，十六届六中全会提出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求。2007年3月，民政部出台了《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》，要求用一至二年时间开展农村社区建设实验活动，并在全国确定了304个实验县（市、区）；为扩大农村社区建设覆盖面，2009年3月，民政部又下发了《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》。截至2009年底，全国已有11%左右的村庄开展了农村社区建设实验工作，有７个县（市、区）被民政部确定为首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。
      
      农村社区建设中存在的主要问题
      当前，农村社区建设在取得巨大成绩，惠及广大群众的同时，在一些地方的推进过程中，也出现了一些不符合科学发展的问题。主要表现在以下几个方面：
      （一）全面推进，超越承受能力，不堪重负。有的地方在推进农村社区建设过程中，实行了全面推进的做法，在全县（市、区）大力开展农村社区建设。在当地全面推进农村社区建设，实现公共服务的全覆盖，初衷是好的。但是，如果人力、物力和财力达不到，良好的意愿未必带来良好的结果。譬如：某个县在全县大搞农村社区建设，平均六七个村就建一个社区，由于战线过长过宽，造成了当地财政不堪重负、人员不够用、管理跟不上、服务不到位的问题，不仅使管理和服务的目标落空，还导致了一些其他问题。
      （二）一味模仿，搞一刀切。譬如：某个县各乡镇、街道之间发展很不平衡，但在全县推进农村社区建设时，却以县城内的社区建设标准为样板，并以此作为加快当地城市化进程、实现城乡一体化的一种措施。这种做法的要害是忽视了城乡差别和地区差别。农业生产是农村的主要生产方式，农村社区和城市社区的功能应当是不同的；我国各地发展程度不均，就是同一个县区内，各个乡镇之间的发展程度也不一样。推进农村社区建设，应当考虑城乡差别和各地的实际发展水平，城乡结合部应该如何搞，以农业生产为主导产业的农村应该如何搞，都应该有明确的目标，有所区别。否则，一味模仿城市社区和搞一刀切的做法，难免出现华而不实的情况和东施效颦的结果。
      （三）没有正确处理社区建设与和谐社会构建、新农村建设及村民自治的关系。农村社区建设是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的组成部分，推进农村社区建设不能脱离这个时代大背景。社会主义新农村建设的方针是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，要求的是农村经济、政治、文化和社会的全面建设；而农村社区的基本职能是管理和服务，属于上层建筑的范畴，应当是社会主义新农村建设的一个方面、一项内容，而不能等同于社会主义新农村建设。但有些地方把社区的功能与新农村建设的内涵混为一谈，说什么建成了农村社区就等于建成了新农村，忽视了新农村建设的长期性、渐进性和全方位性。统筹城乡发展，提高农村地区的公共服务水平，是构建和谐社会的具体体现。在没有被城市化的地方，农村社区建设离不开我国原有的农村村民自治体制。但有些地方不以村界为社区范围，而是打破村界，重新划分社区范围，想以社区管理取代原来村民自治的作用，藉以解决“村支两委”之间的矛盾，结果是社区管理与村民自治发生冲突，不仅旧矛盾没有消除，反而造成了不和谐。
      （四）强行合并村庄。出于管理、发展地方经济等某些需要，一些地方政府通过推进农村社区建设，采取行政命令的方式和高压手段，对一些村庄进行强行合并。我国的村落是人们生活多年的聚居区，都有各自的文化积淀。城市化带来的是社会变迁和城乡人口的融合。即便如此，对于一些人来说，虽然由于社会变迁导致了村庄地理界限的消失，但人们心目中的文化界限、认同界限，还会在相当长的时间内存在。而出于某种目的下的强行合并村庄，既没有消除现实中的地理界线，更没有消除人们心目中的思想界线，只是对几个利益集体的一种缺乏有力约束的行政捏合而不是经济社会文化的融合。由于各个村庄出于各自利益的维护，使新组建的社区难以发挥有效管理的作用，也难以解决新产生的矛盾。因此，这种强行合并村庄的做法，在相当程度上，不符合我国的传统，有违我国农村的实际。
      （五）借机侵占农民的土地。从调查了解的情况看，通过村庄搬迁、集中居住的方式推进农村社区建设，有的地方政府是醉翁之意不在酒，而是在打土地的主意。随着耕地的不断减少和国家耕地保护政策的加强，在经济发展中，土地越来越成为稀缺资源，于是有的地方政府绞尽脑汁打以地生财的主意，在推进农村社区建设过程中，政府通过建造楼房使农民集中居住的方式，腾出部分土地用于非农建设。这其中，有的农民进楼居住是被迫的而非自愿；一同用于非农建设的土地，不仅仅是腾出的宅基地，还有周围的农田。对很多人来说，农业生产还是一种主要的生产方式和谋生的手段。在社会保障不到位，没有充分就业岗位的情况下，借推进社区建设侵占农民的土地，制造工作无位、社保无份、种地无田的“三无”农民，不是构建和谐社会，而是制造社会不稳定因素。
      （六）政绩工程，劳民伤财。在当前的农村社区建设中，有的地方出现了政绩工程、形象工程的问题，带来的不是公共服务和社会管理程度的提高，而是劳民伤财、群众怨声载道。譬如：某个地方把推进农村社区建设作为当地党委政府工作的一项重要工作，给全县各个乡（镇、街道）、县直部门和部分企业下达指标和任务，以行政命令的方式搞“大跃进”式的农村社区建设。为应付上级检查和外地来人参观，当地政府把工作人员集中到几个点，甚至雇佣农民工充数。基层干部压力巨大，当地财政负担沉重，企业颇有怨言，群众没有得到实惠，漂亮的设施只是为地方政府吹得天花乱坠提供了条件。用“金玉其外、败絮其中”来形容，一点儿都不为过。
      对推进农村社区建设的思考和建议
      针对我国农村社区建设中存在的问题，提出以下思考和建议，以期能扎实开展，真正起到统筹城乡发展、惠及广大农民的作用。
      （一）准确定位，明确功能。社区服务和社区管理是社区的两项基本职能。随着农村改革的深入，特别是农村税费改革以后，有些村庄不仅成为经济上的空壳村，甚至成为政治上的空壳村，以至于公共管理和公共服务名存实亡。因此，推进农村社区建设，应结合以变革农村上层建筑为核心的农村综合改革，对农村社区建设准确定位，明确其职责和功能，加大公共物品的供给力度，提高管理水平，扎实推进社会主义新农村建设，真正“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
      （二）注意农村社区与城市社区的不同性能。农村社区是以农业生产方式为基础的社区，是不同于城市社区的另一种社区类型。推进农村社区建设，必须以当地生产力和社会发展水平为依据，从当地实际出发。我国13亿人口中，还有7亿多是农民。城市化是一个长期的过程，城市还无法提供足够的就业岗位，也不可能容纳所有的农民。全国人民的吃饭穿衣要靠农业。农业既是国民经济的基础，也是广大农民谋生的手段。推进农村社区建设，既要管理，也要服务；不仅要方便生活，也要有利于生产。推进农村社区建设，要根据当地的实际情况，加大对与生产相关的挖水、修路、筑桥等公益性设施的建设力度，解决约束当地生产发展的瓶颈问题，为加强现代农业建设创造条件，以促进农业的发展，增加农民的收入。这既是社会主义新农村建设20字方针的要求，也是从当地实际出发的体现。
      （三）统筹城乡发展的关键是城乡制度的统一。改革开放以来，我国经济虽然取得了高速发展，但城乡差距不仅没有相应缩小，反而在扩大。引发城乡发展失衡的根本原因，是“一国两策、城乡分治”的二元经济社会体制和城市偏向、工业优先的战略与政策选择。缩小城乡差距，解决“三农”问题，全面建设小康社会，需要统筹城乡发展。统筹城乡发展是指统筹城乡的全面发展，既包括统筹城乡经济发展，也包括统筹城乡社会发展，关键是要确立统一的城乡经济体制和经济政策，实现城乡制度的一体化。所以，在推进农村社区建设之时，需要深刻认识城乡差距的实质，全面、准确地理解统筹城乡发展的内涵，进行相应的政策调整和制度变革。否则，仅仅靠加强对农村的管理、靠提供一些生活上的服务来统筹城乡发展，而不从根本上解决问题，是治标不治本的做法，城乡难以真正统筹。
      （四）注意维护社会稳定。改革、发展和稳定是辩证统一的关系。在推进农村社区建设时，一定要慎重对待并村问题，正确处理社区管理和村民自治的关系，做好失地农民的安置工作，以确保社会稳定。从媒体报道的情况看，通过合并村庄的方式推进农村社区建设，在有的地方非常盛行；通过社区管理取代村民自治以解决“村支两委”矛盾的做法，已不是个别现象。对这两个问题，一定要慎重对待。每个村庄都有各自的利益，村民意识中的村界是难以短时间内消除的。在进行村庄合并和以社区管理取代村民自治的时候，一定要尊重中国的村落文化传统、尊重农民的意愿，从当地的经济社会发展程度出发。如果村庄的合并是由城市化的推进带来的社会变迁，则是顺其自然；如果尊重广大村民的意愿，也会顺理成章。否则，强行把几个村庄进行行政捏合而没有实质性的融合，会为以后的混乱留下隐患，甚至导致多年后都难以解决的问题。对于失地农民，要做好安置工作和解决好社会保障问题，这是维护社会稳定的一个重要方面，也是社区管理和服务的内容之一。
      （五）保护耕地，防止兴起新的“圈地”风潮。一些地方正在通过合并村庄、集中居住、以楼房置换农民宅基地的做法，腾出部分土地用于非农建设。这种做法，对耕地的侵占，看似问题不大，其实问题非常严重。原因在于：（1）从数量上看，非农用地往往超出所腾出的宅基地面积。在这一过程中，通过统一规划、连片开发所占用的土地，不仅包括原来的宅基地，同时被占用的往往还有周围的耕地。（2）从质量上看，往往都是当地的好地。农耕文明是以自然条件为基础的，人们最初选择居住地的时候，所选之地都是土质好、水源好，便于生产和生活的地方。所以，农村宅基地及其周围的土地基本上都是好地。（3）总量不可忽视。在这种方式下，每个地方所占用的耕地数量相对不大，但全国的乡镇和村是多的，加起来后，总量是大的。有研究指出，中、东部地区优质耕地的大量减少，已经威胁到我国粮食安全。因此，对这种以蚕食方式侵占耕地的现象，必须引起重视，防止其成为继开发区建设之后又一种蔓延全国的“圈地”风潮。
      （六）要坚决杜绝政绩工程和形象工程。根据社会发展水平积极推进农村社区建设，适应城市化发展的需要，无疑是符合社会进步要求的。但对不正确的政绩观在作祟，领导要面子，捞政绩，群众得不偿失的形象工程必须坚决杜绝和防止。否则，只会劳民伤财，引起群众不满。
      （七）从实际出发，注意长期性和渐进性。在推进农村社区建设的过程中，参考借鉴一些地方的经验做法，可以减少探索的过程，少走弯路，取得事半功倍的效果。但没有样板，必须从当地的实际出发，尊重农民的意愿，以当地的社会发展水平为依据。同时要注意，农村社区建设和社会主义新农村建设一样，是一个长期的渐进的过程，是随着社会的进步而不断发展变化的，不是一蹴而就和一劳永逸的。
      积极推进农村社区建设，就是根据社会发展水平，有条件的地方要积极建设，条件达不到的地方，要尊重实际，量力而行。总之，只有从实际出发，才能把社区真正建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
      作者单位：中国社会科学院研究生院农村发展系