张晓山：加速财税体制改革

    一 、 现状与问题
    近年来，国家公共财政向改善民生、支持“三农”等方面重点倾斜， 出现了较好的形势和较好的局面。但国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转，这种扭曲又与行政管理体制和政治体制现存的弊端纠集在了一起。
    1、“条条”与“块块”之间利益格局严重失衡
    “条条”（中央垂直部门）与“块块”（地方政府部门）之间的关系是矛盾的对立统一关系，这个矛盾将长期存在。改革30年，1980年推行了“分灶吃饭”的财政体制，省、地、县等地区成为了具有自己独立利益的经济主体。从1994年开始进行财税体制的改革。但当前“条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。条条的力量过大，块块(县及县以下)的力量相对弱小。就目前的财政体制看，已不能被称作真正意义上的分税制，县级政府除了营业税、城市建设维护税外，几乎是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种，县及县以下的财力减少，但要保障的方面越来越多。
    这种格局在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收，事权下放。基层的财权和事权严重不对称。在事权分工上，社会主义新农村建设和谐社会建设等一系列目标，实际上给地方政府的工作层层加码。  现在的垂直体系仍有权力上收的趋势。地方有点油水的部门，包括工商、质检、土管等，都被条条框上去了，地方没权了，但地方政府的事情还得照样做，造成了地方调控能力严重弱化。
    2、传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制是“土地财政”和地方债务负担的主要诱因
    地方的实际情况是地方政府财政能力的匮乏和掌控当地资源的权力并存[1]。 一方面，一部分地区地方政府财税收入的比重下降，提供公共产品的财政能力不足，目前地方政府近一半的财政支出依靠中央的税收返还和转移支付[2]；但另一方面，地方政府仍然拥有应该放弃的掌控资源的权力，长期存在的“地方政府公司主义”实际上依然存在，地方政府支配当地国有和集体企业的经济活动，掌握当地资源，尤其是农村土地的控制权，从而主导和干预地方的经济事务。当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制仍占据主导地位，地方官员追求政绩，以GDP增长、财税收入增加和招商引资为中心任务，对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。地方官员为实现自身的目标一是以地聚财，眼睛盯着农民的地，以各种方式将农地转化为非农建设用地，加速土地资本化的进程。据有关资料，2009年，地方政府性基金收入为15827亿元，其中包括国有土地使用权出让金收入12732亿元，新增建设用地土地有偿使用费收入648亿元。二是超出自身财力，举债上项目、搞建设。据有关方面测算，目前我国地方融资平台负债已经高达6万亿，其中有80%都是通过银行信贷获得的资金。
    3 、垂直部门行政管理体制的改革滞后
    改革30年来，行政管理体制的改革滞后，部门既得利益固化的局面没有得到改观。国民收入分配格局的扭曲也体现在中央的垂直部门以各种专项转移支付的形式集中了大量的资金，但并没有充分发挥市场在配置资源中应起到的基础性作用，而是加剧了部门既得利益固化的格局，造成资金使用效率的低下，设租和寻租行为严重，成为权力腐败的一个重要诱因。
    17大报告提出：“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例”，上述情况近年来有所改观，但进展仍不够快。2007年，中央财政对地方税收返还4121亿元。中央对地方转移支付为14016.87亿元。其中：专项转移支付6891.5亿元，比2006年增加2480.5亿元，增长56．2％。中央对地方财力性转移支付为7125.37亿元。比2006年增加1965.37亿元。增长38．1％。中央对地方一般性转移支付为2503.82 亿元，比2006年增加974.82 亿元，增长63.8%。占财力性转移支付的35.1%，占实际转移支付的17.9%，占总转移支付（含税收返还）的13.8%。2007年，专项转移支付占实际转移支付的比重为49.2%； 2008年比重上升到53.4%， 2009年略有下降，为52.2%。 按照2010年的预算，专项转移支付占实际转移支付的比重为52%。2009年均衡性转移支付3918亿元。2010年预算中，一般性转移支付中，均衡性转移支付安排4168亿元，增加250亿元。
    中央对地方转移支付的构成  （单位：亿元）
    

	2007	2008	2009	2010（预算）
中央对地方的转移性支出	18137	22946	28621.3	30611
1 税收返还	4121	4282	4942.27	5004.36
2 财力性转移支付[3]     其中：一般性转移支付	7125	8696	11319.89	12295.73
3 专项转移支付	6891	9966	12359.14	13310.91
4 专项转移支付占转移支付的比重（%）	49.2	53.4	52.2	52

    温家宝总理在2010年政府工作报告中提出：“要继续推进财税体制改革。健全公共财政体系。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付，增强地方政府提供基本公共服务的能力”。财政部在2010年向全国人大提交的报告中也提出：“完善转移支付制度，优化转移支付结构，加大一般性转移支付”。但从目前的2010年预算来看，一般性转移支付占转移支付的比重，从2009年的47.8% 增长到2010年的48%，仅增长0.2个百分点，这种状况与加大一般性转移支付力度的要求还不相适应。
    二、加速财税体制改革
    财税体制改革是经济体制改革与政治体制改革的交汇点。 涉及到经济、政治和社会诸多方面。当前出现的问题并不是源自于改革，而是因为改革还没有进入“深水区”，改革尚未攻坚。应加速政治体制和行政管理体制的改革，打好改革的攻坚战。
    1、中央各部门首先要转变职能
    政府职能的转变，首先是中央各部门职能的转变，国家应一方面调整既得利益格局，建立规范的横向和纵向财政转移支付体系，财政的“重心”要适当下移，要显著增强地方政府特别是基层政府的财政能力[4]。必须把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。
    2、地方政府应真正拥有为本地区提供公共服务和公共产品的经济能力
    国家应大幅度地减少专项资金，从源头上削减中央各部门配置资源的权力，使地方政府真正拥有为本地区提供公共服务和公共产品的经济能力，这样地方政府才有可能从经济型政府（公司主义的政府）转为服务型政府；与此配套的政策措施是要在地方探索改进基层民主制度，改革干部考核和晋升机制，强化问责、询问和质询等手段，建立对权力的有效的监督制衡机制。这样才能减少寻租行为和决策的随意性，有利于杜绝腐败，整合资源，提高经济效率。才能做到真正满足人民群众最迫切的需求；真正使财政体制能具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力，地方政府才有可能从经济型政府（公司主义的政府）、管理型政府转为人民满意的服务型政府。
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    [1]参见许成钢：《政治集权下的地方经济分权与中国改革》，刊于《比较》36期，中信出版社，2008年5月。
    [2] 刘文海：财政的“重心”要适当下移 政府花好财政钱， 2008年09月24日00:00  来源：人民网-《人民日报》。
    [3] 从2009年起，中央对地方税收返还和转移支付进行了重要调整。中央对地方转移性支出简化为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三类。将原“财力性转移支付”更名为“一般性转移支付”，将原“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。
    [4] 刘文海：财政的“重心”要适当下移 政府花好财政钱，2008年09月24日00:00  来源：人民网-《人民日报》。
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