张晓山：深化改革 促进城乡统筹发展

    2010年农村工作的一个着力点将是通过深化改革来促进城乡统筹发展。深化改革则要调整国民收入分配格局，建立一个更为公平的国民收入初次分配和再分配体系，这样城乡经济社会发展一体化的新格局才有可能形成。2010年的中央1号文件在这方面有两点值得我们特别关注。
    调整国民收入分配格局  改善农村民生
    2010年的中央1号文件把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，并出台了一系列具体措施，这些政策举措不仅能短期见效，并具有深远意义。
    改善农村民生是扩大内需、促进农村消费的重要推动力
    2009年一季度全国县及县以下消费品零售额增速高出城市2.9个百分点，二季度高出2个百分点，三季度高出1.2 个百分点。全年社会消费品零售总额125343亿元，比上年增长15.5%。分地域看，城市消费品零售额85133亿元，增长15.5%；县及县以下消费品零售额40210亿元，增长15.7%。我国农村消费的增长速度首次超过了城市消费的增速。出现这种现象与近年来国家加大对农村社会事业的投入是分不开的。
    农民在生活支出方面最担心的是看病难、看病贵，教育费用高，弱势群体衣食无着，老年农民生活失怙。所以尽管农民有很强烈的消费意愿，但这些担心迫使他们不敢消费，不能消费。近年来，中央在农村教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障体系建设等诸多方面加大了扶持力度。政府不仅投资改善农村的公共服务基础设施，在民生问题上更是将公共财政的支出直接用在农民身上，通过扩大公共财政支出来改善农村地区的公共卫生、基础教育、社会保障等方面的服务。2009年，中央财政安排用于农村社会事业发展方面的支出2693.2亿元，进一步扩大了公共财政对农村的覆盖范围，加快了农村社会事业的发展。2009年，国务院发布了新型农村社会养老保险试点的指导意见，新型农村社会养老保险试点现已覆盖了全国10%左右的县（市、区、旗），这一制度的建立是继农村取消农业税、建立农业直补、新农合之后又一重大的惠农举措。政府的财政支出由公共投资转为公共消费，使广大农民群众享受基本公共服务的状况得到改善，当下即可减轻农民的生活负担。减负即是增收，农民减轻了看病、教育、养老等方面的负担，等于增加了可支配收入，并在一定程度上免除了消费的后顾之忧，从而能更加放心地消费和加大生产投入，启动内需就有了坚实的基础。
    改善农村民生可提高农村劳动力的素质，促进发展方式的转变
    人力资本理论认为，劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件，人力资本对经济增长的贡献尤为重要。印度学者阿马蒂亚．森曾指出，贫穷并不仅是收入的剥夺，更重要的是能力的剥夺，穷人无法行使某些基本的功能，这是一种绝对的剥夺（注：参看阿马蒂亚．森：《以自由看待发展》第4章，中国人民大学出版社，2002年）。我们所说的公平分配，首先是获取和使用机会的能力培养上的公平。而我国长期存在的城乡二元结构所造成的国民收入再分配体制在很大程度上忽视了农民及其子女的能力建设，没有为他们提供与社会其他人士公平竞争的一个平等的起点，造成了农村劳动力的人力资本质量难以提升，就业机会难以获得，农民收入难以增加。在新农村建设中，关注民生问题，发展农村的义务教育、公共卫生、医疗事业、文化事业以及加强农村的精神文明建设，实际上也就是注重农民的能力建设，提高农民的综合素质。如果我们能将农村庞大的人力资源转化为素质较高的人力资本，培养出数以亿计的体魄健全、思想和文化素质高的新型农民，使农村的就业结构能逐渐适应农业和非农产业的产业结构调整对劳动力的需求，就能为农村劳动力在本地区和本地区以外创造更多的就业机会。他们中一部分人留在农村，将成为发展现代农业的主力军，农村先进生产力的代表。许多人走出农村，也将适应城市产业结构升级换代对劳动力的需求，在城镇化和工业化中发挥重要作用，成为经济发展方式转变的合格的参与者。
    城乡二元结构不仅使城乡居民之间存在较大的收入差距，他们在享受公共服务和社会福利方面的差距则更大。改善农村民生，使城乡居民享受的基本公共服务均等化，不仅能促进农村的消费，提升农村人力资本的质量，从长远看则有助于实现社会的公平正义，使广大农民群众生活的更幸福，更有尊严，从而促进社会的稳定与和谐。扶持农业，关心农民的疾苦，关注农村的发展，走新的发展道路，促进公平分配基础上的可持续增长，统筹城乡经济社会发展，建设社会主义的新农村，使包括广大农民在内的全体国民分享现代化、经济全球化所带来的收益，这并不是慈悲为怀，推行善举和善政，而是符合社会发展规律的战略选择，不仅是解决公平问题，也是解决长远的效率问题。是解决“三农”问题的治本之策。2010年温家宝总理所做的的政府工作报告中，强调“必须坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一”， “把改善民生作为经济发展的出发点、落脚点和持久动力”， 这是对改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容在政策层面的有力阐述。
    制度创新   积极稳妥推进城镇化
    2010年的中央1号文件在城镇化问题上强调制度创新， 提出了一系列有针对性的政策举措，在走中国特色城镇化道路上取得了突破。
    45.7%的城镇化率意味着什么？
    2008年我国总人口132802 万人，其中城镇人口60667万人，占全国总人口的45.7%。有些学者提出，中国的城镇化率仅为45.7%，如果将城镇化率能提高到发达国家80%以上的水平，这个城镇化的过程本身就存在巨大的消费需求和发展空间。但45.7%的城镇化率究竟意味着什么？有的同志指出，“我国的城镇化率达到 45.7%，城镇人口第一次超过了6亿，其中2亿以上是农业户口的进城镇务工经商者”（注：参看《农村工作通讯》2010年第1期卷首语）。根据国家统计局的相关数据，1999年，我国城镇人口38892万人，占全国人口的30.9%。2000年，第五次人口普查将居住六个月以上的流动人口计入城镇人口的统计范围，我国的城镇化率提高到36.22%，比1999年增加了 6702万人。如这部分增量中仅取70%作为来自农村的流动人口，按此比率外推，到2008年，我国6亿城镇人口中，起码应有6000多万是来自农村的流动人口。数据虽然不同，但应该承认的是，在我国的城镇人口中，有相当一部分是农村的流动人口，这部分人已经长期在城镇居住工作，但他们的户籍在农村，在家乡还有承包土地和房屋（宅基地），他们中绝大多数仍是流动性人口，其生活水平、生活条件和消费方式与城市居民仍有较大的差距，实现不了全家人口的迁移和定居，支付不起在城市的定居成本。按照统计口径，这部分人已被计入城镇人口，但他们没有被城市的社会福利体系所覆盖，享受不到和城市居民同等的社会保障和公共服务。一有风吹草动，他们就会“回流”。这部分人是边缘性、钟摆型的流动人口，这样的城镇化是依旧固化着城乡二元结构的城镇化。所以，逐步提高城镇化水平固然重要，但更紧迫的任务是将相当一部分已经纳入城镇人口中的农村流动人口真正转为城市居民。
    初次分配也要注重公平
    我们所说的农村流动人口中，外出农民工是最大的群体。在中国当前，就供给相对充足、需求有限的简单劳动与资本之间的关系而言，资本在大多数情况下仍对劳动处于支配地位。但劳动力的价格必然要有一个满足劳动力再生产需求和社会道德的底线。长期以来，我们的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了农民工合理的劳动待遇、象样的生产生活条件和基本的社会保障而形成的。这就是所说的初次分配的扭曲。在初次分配中劳动者原始收入包括3个部分：劳动者收入；福利基金；津贴和补贴等其他收入。要将农业转移人口进城落户，首先就要在对他们的初次分配中同样注重公平。只有在初次分配大体不产生系统性扭曲的情况下，运用再分配手段改变实际运行中产生的偏差可能才是是有效的[1]。在初次分配上，要遵循劳动力的市场供求规律，并切实遵守相关法律，逐步提高按劳分配的份额，使农民工的工资报酬能够随着国民经济的增长不断提高，其工作条件也不断得到改善，社会福利也能随着经济的发展而逐步得到保障。自2008年以来，我国实行了《劳动合同法》。这部法律在改善农民工就业环境确实发生了重要作用。但是，在世界性金融危机冲击下，各地用工企业普遍感到劳动力成本的压力。解决农民工的就业条件与国家工业化、城镇化之间的矛盾就是要寻找到新的平衡点，在加速我国工业化和城镇化进程的同时使农民工能够充分分享到我国改革发展的成果。
    抓住劳动力供求状况改变的契机，提高农民工的谈判地位
    由于资产专用性以及原有的市场渠道、关系网络等，“腾笼换鸟”、产业结构升级换代不可能一蹴而就，劳动密集型产业仍在市场上占有一定的份额，对非熟练工人的需求仍然呈上升趋势，在一定工资水平、福利待遇和工作生活条件下的劳动力供给必然出现短缺，从2004年到今年的几次“民工荒”就是证明。这种情况下，劳动与资本之间的关系发生了变化，农民工的谈判地位得到提高。农民工谈判地位的增强取决于两方面的因素，一是劳动力供求状况的改变，二是农民工的组织化程度。由于劳动力供求状况的改变，农民工近年来开始具有了一定的谈判地位，他们有可能通过“以脚投票”等各种手段来捍卫自己的合法权益，促使劳动力的价格向其真实价值调整，从而为加速城镇化进程创造条件。但农民工的组织化程度仍然较低，许多农民工还被排斥在企业的工会之外，一些工会也没有起到维护工人（不仅是农民工）合法权益的作用，这是迫切需要解决的问题。
    进城落户的关键是享有与当地城镇居民同等的权益
    2010年的中央1号文件提出深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。从长期的实践看，关键的问题并不是户籍，而是附着在特定地区户籍上的社会福利和公共服务。文件提出，要采取有针对性的措施，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。可以预见，一些具体政策措施将陆续出台，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。这部分人在城镇有了稳定的就业机会和住房，并被城镇社会保障体系所覆盖，农村土地管理制度的改革以及农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度的推行等，就可以免除后顾之忧，加大力度，加快步伐，发展现代农业和建设社会主义新农村也就有了坚实的依托。在产业发展的基础上，数以千万计的农民工及其家属逐步融入各类城市和小城镇，他们的生活方式和消费行为将发生根本性变化，这是一个伟大的历史变迁进程，这将从根本上消除二元结构和解决三农问题，确保中国经济在未来相当长时期内平稳和较快发展，促进全面小康社会的早日实现。
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    [1]  见 《关注民生问题，构建和谐社会——全国人大常委、中国人民大学郑功成教授做客人民网》。 
    文章出处：作者博客