杨一介：农民地权与资源开发冲突的法理分析-经济学-经济管理网-新都网

    内容提要：农民地权与资源开发的冲突已成为社会经济发展中的一个突出问题。本文从民事权利的角度，分析了农民地权与资源开发之间冲突的法理问题特别是财产权利结构的内在紧张，指出更新地权理论的必要性。在此基础上，提出解决农民地权和资源开发冲突应着眼于收益分配机制的完善和财产权利观的调整。
    关键词：农民地权　资源开发　权利冲突
    自然资源开发中的财产权利保障和财产权利限制是一个问题的两个方面。对自然资源开发和财产权利之间关系的研究，可以从民事法的角度来进行，这样有助于进一步认识财产权利制度和自然资源开发之间的关系。本文通过揭示农民地权和资源开发之间的内在紧张以及农民地权保障的法理基础，为研究自然资源开发和财产权利之间的关系特别是地权制度的变化提供一个分析框架。
    一、农民地权与资源开发冲突的原因考察
    物权立法对自然资源的所有以及占有、利用、收益等作了基本规定。《物权法》、《矿产资源法》和《水法》等基本法或特别法规定自然资源属于国家所有。自然资源开发不仅涉及财产权利本身的问题，自然资源开发权的取得和行使问题也较为复杂。为解决此问题，一些学者提出的自然资源物权概念，对认识自然资源法律制度具有积极意义（例如黄锡生、杨熹，2007；宋旭明，2008）。而在自然资源物权的取得问题上，大体上有两种观点。一种观点认为，自然资源物权属于准物权的范畴而适用准物权的规则（崔建远，2003）；另一种观点认为，自然资源物权属于特别法上的物权，行政特许是其主要特征之一（王利明，2007）。从具体内容上看，上述观点对自然资源开发和利用的认识并无实质性的分歧。
    自然资源开发权的本质在于对自然资源进行开发和利用以取得收益。问题的另一方面是，这种权利的行使往往会与其他财产权利发生冲突。在冲突发生的情况下，所面临的核心问题是：如果自然资源开发权的行使影响到其他财产权利的行使并致其发生冲突，究竟应当以何种权利为先？如果坚持自然资源开发权优先，则限制了其他财产权利的享有和行使；如果遵循其他财产权利优先的原则，则又会制约自然资源的开发。近年来的实践表明，这类冲突集中体现为自然资源开发权与土地权利之间的冲突，尤其是与农民地权的冲突。对自然资源的开发和利用主要着眼于由此产生的经济价值，从而使其处于一种相对优势的地位。由此带来的一个问题便是，当进行自然资源开发而开发区的土地所有权或其他土地权利归属农民集体及其成员时，土地所有权与其他土地权利的行使与自然资源开发之间的冲突不可避免。在农民地权和资源开发的冲突中，农民地权受到资源开发的侵害，资源开发削弱了农民地权的法律地位。
    土地权利不仅具有财产权的意义，而且与财产权同等重要的还有其政治和社会意义。这在某种程度上使得地权与自然资源开发权的冲突成为重大的社会经济问题。资源开发导致土地用途的改变和可用地面积的减少。如果资源开发不能带来村民收入增加，土地特别是耕地减少将导致农民农业收入减少，进而导致农民进一步贫困。
    农民地权与资源开发之间的冲突还源于地权结构的内在紧张。土地所有权“上达苍穹，下至地心”的时代已成为历史。土地利用、土地减损是自然资源开发中不可避免的现象，而自然资源开发中的土地利用可能对原来的地权结构产生影响。例如，因矿区塌陷而致矿区耕地不能复垦，修建大坝而致土地淹没，旅游资源开发因占用农田或林地而改变了土地用途，等等。自然资源开发的法律基础是国家所有权制度，同时，现实情况又是开发区的地权形态较为复杂。在资源开发过程中，开发区土地农民集体所有、农户使用的地权形态以及林地、山地等的原有利用方式例如放牧、采集等会发生实质性的变化。
    由于自然资源权利结构的混乱或自然资源权利体系中不同权利的边界在一些方面的不清晰，使得资源开发中的收益分配既缺乏具有可操作性的制度安排，也缺乏解决收益分配问题的法理基础。因收益分配发生争议时，缺乏有效的争端解决机制。无论是以诉讼的方式解决争端，还是以非诉讼的方式解决争端（例如政府的终局裁决），都可能缺乏理想的解决途径。通过诉讼来解决纠纷可能存在成本高、周期长、程序复杂的问题。而非诉讼调解则缺乏必要的强制力，实践表明，这种方式的效果并不理想。缺乏高效、公正的争端解决机制导致冲突进一步加剧。
    地权结构的内在冲突首先是指国家所有权与集体所有权之间的冲突。国家所有权事实上处于比集体所有权更为优越的地位，在某种程度上或在某些情形下集体所有权包含于国家所有权之中。地权结构的内在冲突还指农民集体所有土地的利用权和资源的利用开采之间的冲突。这些冲突所揭示的不同财产权利形态之间的矛盾或不兼容，既影响了自然资源的有效利用，也削弱了农民地权的实现程度。现在的问题是，这种开发和利用是否必然地造成了它和农民地权的内在紧张？它们之间的内在紧张是否可以避免？是否可以消除或缓解这种内在紧张？如果可以消除或缓解，有效的途径又是什么？
    另外，在分析农民地权和资源开发冲突中的地权结构时，有必要考察国家所有权制度对这种冲突的影响。自然资源属于国家所有的制度安排对资源开发和农民地权的冲突及其解决产生实质性影响。农民地权和自然资源开发之间的冲突所揭示的，不仅是第一产业和第二产业的冲突对农业的基础地位的冲击（张雷，2004），而且是因自然资源开发而引发的地权变动所导致的复杂的社会经济问题。在人地矛盾不能从根本上得到缓解的情况下，如果自然资源开发与其他财产权利相比具有更为正当和优越的地位，则自然资源开发所导致的人地矛盾将进一步加剧。
    尽管自然资源开发权的取得和行使具有充分的立法依据，但它在一些情形下削弱了自然资源的国家所有权的行使。在此不妨以矿产资源开发为例来进一步说明这一问题。
    国有采矿企业的采矿权与其他民事主体的采矿权经依法取得后同样受到法律的保护。不过，以资源税和资源补偿费来说明小企业和个人的采矿权与国家所有权的关系，并无太多的现实意义。进一步说，一些矿产资源开发企业的转制已经背离了矿产资源的归属与开发利用的立法目的，矿产资源的国家所有权制度在一些方面或领域正经历着瓦解和变化。一些地方矿产资源的开发由农民集体决定或处分的事实（例如小煤窑）也同样表明实践对国家所有权制度的冲击。虽然自然资源属于国家所有，但自然资源开发中的一些处分行为既导致自然资源的国家所有没有得到充分体现，也使农民地权遭到削弱或丧失。虽然自然资源的国家所有权得到立法确认，但这种国家所有权制度在实践中如何实现、其实现需要哪些相应的机制来保障等问题尚未得到妥善解决。自然资源开发中的资源开发补偿机制在立法和政策中都有体现，但补偿的法理基础还没有认真研究，补偿的程序也缺乏必要的细则性规定，因而这种补偿和财产权利制度不相适应。这导致的一个后果可能是补偿的落空，或者补偿在一些时候不具有可操作性。《物权法》对国家所有权行使的规定对国家所有权制度实际上作了实质性的变更，这种变更一方面是对实践当中一些做法的认可，另一方面则试图重建国家所有权制度。但是，立法上的这种变更的实践效果需要通过对法律实施的观察来判断和评价。
    二、私权自治与资源开发关系的调整
    权利的行使或放弃由当事人自己决定是私权制度的一项基本原则。与此同时，权利的行使应当受到必要的限制。社会公共利益是私权自治受到限制的原因之一。当事人的财产权利和社会公共利益发生冲突时，一般应当遵循社会公共利益优先的原则，从而构成对财产权利的合法限制或剥夺。例如，土地征收征用便是对土地的所有权人或他项权利人的权利的限制或剥夺。接下来的问题是如何衡量社会公共利益。虽然征收征用权的行使必须基于公共利益，但如何确定社会公共利益的标准十分复杂。在确定社会公共利益的衡量标准时面临的一个问题是以营利为目的的开发经营是否是一种公共利益，或者说是否可以将以营利为目的的一部分经营活动纳入公共利益的范畴。制定征收征用方面的法律时，自然资源的开发利用是否属于公共利益的范畴将会成为如何衡量公共利益的一个争议焦点。如果人们认为这种开发属于公共利益的范畴，那么，这种公共利益与自然环境保护所体现的社会公共利益之间又如何进行比较和衡量？是以经济价值为标准，还是以其他标准，例如生态价值的衡量或生态价值和经济价值进行综合衡量？当这种开发不应纳入公共利益的范围时，所面临的问题又是它和其他权利比较是否还具有一种优势地位，特别是对土地权利的限制和挤压是否还有正当性？问题的另一方面是，如果自然资源的开发利用不属于公共利益的范畴，在贯彻私权优先原则的情况下，自然资源开发权又应当如何行使？
    因资源开发导致的地权变动，一般通过土地征收的方式来满足资源开发的需要，而不是出于公认的、并为长期的实践经验证明其科学性的基本的土地移转规则来考虑土地的重新利用。农民地权与资源开发之间关系的实践逻辑是，资源开发需用土地时，首先应当满足资源开发的需要，保证资源开发的顺利进行处于优先考虑的地位。因资源开发的优势地位而导致的资源开发对农民地权的侵害有意无意地得到了实践的认可。地方政府和其他农村基层组织的行政管理权削弱或侵害了农民的民事权利。这种做法所体现的是地方政府的行政权和农民财产权利的冲突，以及国家行政权与地方政府行政权的冲突。因此，尽管自然资源开发权受到特别法的规制而仍属于民事权利的范围，但是，如何调整私权自治和资源开发之间的关系与解决上述冲突仍具有直接的因果关系。
    三、地权理论对资源开发和农民地权冲突的影响
    同样重要的一个问题是，目前的地权理论已经不适应社会经济发展的需要，这是资源开发和农民地权冲突难以解决的一个原因。多年来，人们对土地权利的基本理论既没有认真清理，对改革开放以来农民地权冲突理论也没有及时地发展和更新。它所导致的一个后果是，地权冲突的解决缺乏科学的、并且能适应社会经济发展需要的基础理论，进而导致了某些方面的立法出现滞后或偏差。立法的滞后和偏差的主要实践后果是立法缺乏引导功能，而且在一些方面不具有可操作性。对土地立法缺乏引导功能和可操作性的原因的反思和检讨，首先应当关注立法的基础理论问题。立法在实践中体现的矛盾和冲突固然和立法本身有关，但如果仅就引导功能和可操作性来讨论立法的缺陷，则可能导致这种讨论本身对实践缺乏指导意义的后果。其中的原因是，在立法的某些方面缺乏引导功能和可操作性的情况下，进一步揭示这种局面当然有助于问题的解决，但如何解决这种困境，从引导功能和可操作性本身并不能提出有效对策。为达到有效解决问题的目的，仍然需要回到立法的法理基础上来。
    尽管物权立法和一些地方关于财产权利的地方性规则为自然资源的有效占有和使用提供了强有力支持，但国家所有权制度又使得这种对自然资源的有效占有和使用受到限制。这种冲突引发的农民的抵制行动不仅是农民要维护其对资源的有效占有和利用，而且还由于农民集体所有权制度为其抵制行动提供了一些理由和根据。这是一些抵制行动成为解决这种冲突的基本形式的部分原因所在。
    通过农业生产合作化运动和人民公社运动而建立的农民集体所有权制度对地权制度的影响甚为深远。“三级所有，队为基础”是人民公社的制度基础。人民公社体制解体后，“三级所有，队为基础”的制度已成为历史，但是，后来的土地立法中关于农村土地所有权的规定，仍然贯彻了“三级所有，队为基础”的精神（谭庆康、潘智慧，2003）。物权立法试图实现农村地权制度的更新和突破，但结果与预期尚有距离。例如，《物权法》考虑到了农民集体所有权和农民集体成员之间的关系对农民集体所有权问题十分重要而规定了农民集体成员权，但由于农民集体成员权缺乏基础性制度的支持，农民集体成员的识别标准、取得、丧失等问题在实践中较为混乱，因此，即使立法做了相应规定，其效果仍然有待观察。
    展开说，我们需要对地权制度变迁中的一些基本法理问题进行认真研究和清理。就本论题而言，当前农村地权冲突以及资源开发和农民地权的冲突的很多方面源于地权结构本身的不科学。地权结构不科学主要指两个方面：一是不同种类的土地权利之间不能协调共存；二是土地权利在实践中的实现和保障缺乏相关制度的支持。诚然，一国的土地制度受其历史、社会经济因素的影响至深，土地制度不能超越当时的社会经济条件和历史遗产。对地权结构的考察应以这一判断为前提。人们要探究，地权结构的不合理或不科学，其根源在哪里？对地权结构的考察和分析不仅仅是实现地权结构科学化的前提，而且其现实意义还体现在为解决地权冲突而提供有说服力的理论支持。改革开放后，立法在一些方面对与计划经济相适应的地权结构没有进行实质性的修改。虽然土地立法的基本框架已经形成，规范土地权利的立法和规范土地管理的立法也基本满足了立法技术的要求，但至少在法律的实践效果方面，地权结构的制度安排及土地管理在解决资源开发和农民地权冲突的问题上，实践效果不能令人满意，土地立法的“转轨”尚未完成。
    虽然国家所有权和集体所有权的制度建设有了实质性的进步，特别是经济体制改革使得国家所有权和集体所有权的实践意义具有了更多的现实基础，但国家所有权和集体所有权的某些方面的理念实际上并没有发生实质性的变化。这主要体现在两个方面。一是国家所有权和集体所有权的法律地位实质上的平等尚未实现。物权立法确认的对物权一体承认和平等保护的原则对解决或缓解农民地权与资源开发的冲突具有直接的现实意义（赵万一，2007；高富平，2007；孙宪忠，2007），但应当认识到，农民地权与资源开发的冲突不可能在短时期内得到解决。二是集体所有权的法权意义不符合民事法的基本精神。虽然集体所有权的制度建设不可能与以个人主义为本位的民法传统相一致，但如何构建集体所有权的科学的法理基础，尚未取得实质性的突破，立法自然也难以达到预期的效果。这方面的一个例证是这些年来有关集体所有权主体缺位的讨论为人们所关注，而对此问题的研究则陷入了循环论证。
    四、收益分配机制的完善和财产权利观的调整
    在此所面临的现实问题是，农民地权保障和自然资源开发之间的协调如何有效地展开，如何在自然资源开发中避免当地居民赖以生存的资源不至于因开发而减少，他们的生产生活方式也不至于因开发的拓展而发生于其不利的变化。从上述问题出发，能否在农民地权和资源开发的内在紧张中寻求一种具有科学法理基础的利益平衡机制？这种利益平衡机制既可以缓解或基本上解决它们之间的冲突，同时又能满足经济发展的需要。
    自然资源开发的收益分配是相关利益主体争议的一个焦点。自然资源开发中的权利冲突在很大程度上是收益分配的冲突，收益分配争议的解决是解决冲突的基本问题。缓解上述冲突的主要途径是调整利益分配机制，即完善权利享有基础上的收益分配。在此可以探索农民集体及其成员参与开发收益分配的具体办法，其基础便是农民集体所有权及农民集体成员权。农民集体及其成员可以基于集体所有权和土地利用权来参与资源开发及其收益分配。对于集体所有权的行使，可以探索借鉴财产信托的做法，以克服目前集体所有权的主体和行使等方面的缺陷。
    资源开发中对集体所有土地的征收使得农民集体丧失土地所有权，农民集体成员丧失其本来享有的土地权利。资源开发不应必然地引发土地征收。在此情形下，保留农民集体的土地所有权，农民集体及其成员可以据此分享土地收益。资源开发不涉及土地用途变更的，政府既不必动用土地征收权，也无需行使土地征用权，而应适用地权市场交易的基本规则。在此情形下，资源开发的后果是这种地权结构在原有基础上权利形态的延伸和变化，农民集体及其成员据其原来享有的土地权利参与收益分配。以营利为目的的资源开发不涉及土地征收，而涉及对原土地所有权人的土地的利用，在此条件下，参与收益分配的各方主体之间法律地位平等。从法理上讲，这两种权利在法律地位上是平等的，不存在谁比谁大、谁依附于谁的问题。
    自然资源开发中开发区居民的生计问题已经引起人们越来越多的关注。调整国家经济文化政策与这些地区居民传统生产生活方式和文化传统之间关系的制度建设的一个要求是，如何最大限度地使开发区的居民保有使其经济文化得以存续的生存资源，而不是被边缘化。为改变他们在自然资源开发中的弱势地位，除建立包括环境利益补偿的公正的补偿机制外，还要引导他们和开发商合作，形成开发收益公平共享的格局，从而实现收益分配机制的完善。完善开发收益分配机制可以实现双重目的。一是对当地居民财产权利特别是土地权利的保护，不仅能够保持其传统的生产生活方式和改善其生计，而且有利于明确界定财产权利边界。二是公平的收益分配机制对可持续发展具有直接影响。公平的收益分配机制的影响主要体现为，当地居民成为资源开发的一个主体。这一点的现实意义是，他们在长期的生产生活实践中积累的利用自然资源的知识，不仅满足了他们原来的生产生活的需要，而且可能更为重要的是，这种地方性知识有利于自然资源的合理利用，制止掠夺性开发。通过合作方式形成公平的开发利用收益的分配机制，可以有效地推动自然资源的合理、持续利用。
    资源开发过程中各方利益主体之间的相互冲突以及资源开发和地权的冲突是一种不可避免的现象。开发利用自然资源对此前的地权结构产生了影响和冲击，随此而来的是财产权利观念和财产权利形态也在发生变化。可持续发展战略要求适时调整财产权利观念。具体说，确立系统的财产权利观，即财产权利不仅由传统的财产权利法来调整，而且环境生态问题对财产权利的影响也应当适当纳入财产权利制度的范围。在财产权利制度变迁的过程中，环境生态问题对财产权利具有扩展或限制的作用，这种扩展或限制不仅基于财产权利制度中的管制因素，而且还是财产权利制度本身发展的要求。环境权问题的提出是这方面的一个具体体现（徐祥民，2004；朱谦，2004；顾向一，2006；侯怀霞，2008）。在一些情况下，以传统的物权规则来解释环境物权中的问题不能得到令人满意的解释。尽管环境权的可诉性问题还在争论中，但环境权类型化的探索对解释环境权问题并将其运用于实践具有正面意义（吕忠梅，2005）。
    调整土地利用与环境保护之间的关系是土地利用立法和政策的一项重要内容。近年来，自然资源开发中的环境保护问题越来越和地权问题紧密联系在一起。地权冲突的解决，不仅是解决地权本身的矛盾，而且对环境保护问题同样具有现实意义。财产权利制度的安排及其与现实的冲突所引发的问题是如何衡量财产权利立法的引导功能和可操作性，通过确立系统的财产权利观，可以为环境物权制度的建立和保护提供一条合理的思路。确立系统的财产权利观的另一个现实意义是，财产权利法的基本原则和结构也可能发生变化，这种变化应当是对传统的财产权利法的有益补充。
    五、结语
    近年来自然资源开发的实践表明，农民地权与资源开发之间的内在紧张在一些领域逐步凸现，而现在的问题在于日益加剧的冲突和矛盾能否得到及时化解以及如何探索解决问题的途径。农民地权与资源开发之间冲突的解决，涉及到自然资源制度、农民集体土地制度、土地征收征用制度等方面如何得到有效协调。
    物权的一体承认、平等保护原则对重新调整国家所有权和集体所有权的关系，进而实现国家所有权和集体所有权事实上的平等，调整资源开发中不同形态的权利之间的冲突、建立科学公平的利益分配机制，具有积极的作用。
    如果在资源开发中忽视农民地权遭受的侵害，排斥农民基于地权而应当参与的收益分配，则有悖于资源开发和利用的立法目的。虽然资源开发权和地权都具有独立性，但实践中资源开发权的取得和地权密切相关。农民地权和资源开发冲突的解决，应当以地权为基础。例如，水权立法对自然流水利用的规定的一个现实意义是承认了取水权应当以地权为基础。对农民地权和自然资源开发的冲突进行协调所应当实现的目标是，既能维持土地权利人的基本权利，又能使自然资源开发者依法享有对自然资源的开发和利用所产生的收益。虽然这两种权利的来源不同，其立法基础在一些方面也有差异，但占有和利用自然资源时应当最大限度地避免对土地权利造成损害或侵害，进而实现资源开发收益的共享。
    关注产业政策对财产权利的影响与因产业政策的调整而引发的财产权利之间的冲突，不仅对财产权利的实现有积极意义，而且对产业政策本身的完善也是必要的。为避免资源开发权与其他财产权利之间的内在紧张转变为激烈对抗，能否考虑一些领域涉及资源开发的产业政策从政府主导转变为政府引导，例如旅游资源开发。这个转变的现实意义是，在产业政策的引导下，与开发有关的各方主体将谋求平等的协商与合作，各种权利在面临冲突时寻求和选择高效、公正的解决途径和方案，不仅使产业政策得到有效落实，而且与实施产业政策同等重要的是，在资源开发中各种财产权利能够相互兼容和协调，而不是冲突或对抗。
    高效、公正、多元化的争端解决机制的建立有待立法和实践的探索。如何调整司法政策以满足纠纷当事人的需求，在建立多元化的纠纷解决机制中显得尤为迫切。
    参考文献
    〔1〕黄锡生、杨熹：《设立自然资源物权之初探》，《重庆大学学报》（社会科学版）2007年第2期。
    〔2〕宋旭明：《我国自然资源物权化理论及立法模式评析》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2008年第2期。
    〔3〕崔建远：《准物权的理论问题》，《中国法学》2003年第3期。
    〔4〕王利明：《物权法研究》（修订版下卷），中国人民大学出版社，2007年。
    〔5〕张雷：《矿产资源开发与国家工业化》，商务印书馆，2004年。
    〔6〕谭庆康、潘智慧：《论我国村的民事法律地位——对我国农村产权制度的构想》，《法学》2003年第3期。
    〔7〕赵万一：《论我国物权立法中的平等保护原则》，《上海大学学报》（社会科学版）2007年第5期。
    〔8〕高富平：《平等保护原则与私人物权制度的检讨》，《法学》2007年第5期。
    〔9〕孙宪忠：《中国物权法制定的现实性与科学性》，《浙江工商大学学报》2007年第5期。
    〔10〕徐祥民：《环境权——人权发展历史分期的视角》，《中国社会科学》2004年第4期。
    〔11〕朱谦：《环境权问题：一种新的探讨路径》，《法律科学》2004年第5期。
    〔12〕顾向一：《环境权保护在我国物权立法中的体现》，《理论月刊》2006年第10期。
    〔13〕侯怀霞：《关于私法环境权问题》，《理论探索》2008年第2期。
    〔14〕吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社，2005年。

*本文是在中国社会科学院青年项目“农民地权与资源开发的冲突：基于个案的研究”的基础上修改而成。本文初稿在中国社会科学院农村发展研究所学术交流午餐会上提交讨论，得到各位同仁的批评和建议，谨在此表示感谢。

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杨一介：农民地权与资源开发冲突的法理分析

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