杨开忠：以都市圈为最主要落脚地实施乡村振兴战略

    2018年4月1日下午中国区域经济50人论坛2018年会在北京钓鱼台国宾馆举行。
    中国区域科学协会会长，首都经济贸易大学副校长、北京大学教授杨开忠教授应邀发表了题为“以都市圈为最主要落脚地 实施乡村振兴战略”的主题发言。以下为发言整理全文：
    都市圈是进入新时代以来急剧兴起的通勤高效、城乡一体、共同发展的新区域。党的十九大提出实施区域协调发展战略和乡村振兴战略。都市圈是新时代中国区域协调发展与乡村振兴的汇合空间，区域协调发展基本空间单元在都市圈，乡村振兴最主要的地域是都市圈。这里，我想着重提出以都市圈为最主要的地域依托实施乡村振兴战略的观点和主张。
    第一个问题：为什么要以都市圈为最主要地域依托实施乡村振兴战略。
    乡村振兴无疑要落脚在地域空间上。落脚到哪儿呢？也就是说，乡村振兴在哪儿？乡村振兴的地域依托是什么?根据我的观察，对这个问题的回答，有两种相互对立的思想和行动倾向。
    △第一种倾向，是就乡村论乡村，自觉或不自觉把乡村从城乡地域分工体系中割裂开来，孤立的、静止的看待乡村振兴。这种倾向既忽视了城镇在城乡区域发展中的中心地位，忽视城镇在乡村现代化振兴中不可或缺辐射带动作用，也忽视了乡村振兴是点线面空间再结构的有机过程，在这个过程中，有的乡镇村庄会更加壮大，有的则会收缩甚至消亡。因而，这种倾向是要不得的，必须坚决克服的。
    △第二倾向，片面强调乡村振兴要以城、镇为依托，片面强调城镇化，自觉或不自觉地忽视了乡村，忽视了逆城镇化。城镇是城乡区域发展的中心，乡村振兴无疑要发挥这个中心的作用，但庄稼不能长在建成区，农村生态功能更是不可替代的，人口不仅不可能全部城镇化，而且城镇化达到一定水平还会内在地出现人口从城镇向农村转移的趋势，因此，农村和逆城镇化是不可忽视的，片面强调以城镇为地域依托振兴乡村的倾向是违背乡村振兴的初衷，是错误的，也是十分有害的。
    我个人认为，乡村振兴以人为中心，基本上要落脚在“都市圈”，都市圈是乡村振兴最主要的地域依托。为什么这样说呢？
    第一，都市圈是乡村振兴最有利的地域空间。都市圈本质上就是一个日常生活意义上的城乡一体化劳动力等地方要素和产品的统一市场，城市生活是乡村的，乡村生活也是城市的。在这里，乡村能够最大限度地接近和抓住发展机会，分享城镇集聚经济，降低对外交流成本，彰显自身特色，具体来讲，△一是有利于乡村实现与城市的市场、基础设施和公共服务互联互通，有效整合整个城市的资源和市场，形成发展优势、实现乡村发展目标；△二是有利于乡村实现与城市的生产链、供应链、价值链互联互通，有效分享和利用城市生产、供应和价值链的辐射带动作用；△三是有利于乡村居民更好分享城市的就业创业机会、个人消费服务和公共服务，有效满足居民高质量、多样化的需要；△四是有利于增强乡村居民在城乡之间选择工作、居住、游憩、通勤的自由度；△五是有利于乡村引进城市观念、技能和人才，推进逆城镇化，增强乡村社会的包容性和多样性。
    第二，正因为如此，从国际经验来看，美国等发达国家乡村发展最主要是落脚到都市圈，乡村人口最主要集聚在都市圈。例如，适应城乡融合发展，美国政府1910年正式提出大都市圈（metropolitan area)，2003年又进一步提出小都市圈（micropolitan area)。据美国预算管理办公室，2010年全美共有大都市圈569个、人口合计占全美人口82.3%；小都市圈536个，人口估计占全美人口13%左右。大小都市圈人口估计占全美人口的95%以上。考虑美国还有大量人口在1万人以下独立小微城市，我们不难知道美国绝大多数乡村人口在都市圈。
    第三，都市圈作为乡村振兴的最重要地域依托已成方兴未艾的趋势。最近，我在北京、甘肃甘谷县、河南兰考县、林州市进行了一些调研，发现作为一种趋势，不论中心城市大小，最主要表现在两个方面，△一是城乡间职住分离，特别住在村里工作在城镇里已普遍各地；△二是返乡创业者尽管落脚地是多样化的，但回到原来村较少，而是家乡村所在都市圈的县城、中心镇。
    第二个问题：怎样以都市圈为地域依托实施乡村振兴战略。
    这个问题涉及诸多方面，是一个复杂系统工程。但总的来讲，要打破乡村自家“一亩三分地”的思维，从都市圈的高度进行谋划和推行，建立健全都市圈城乡融合发展体制机制。这里，我想强调以下几个方面。
    一是全面树立都市圈的理念、划分和统计制度。2014年国家新型城镇化规划首次提出打造通勤高效、一体发展的都市圈，2016年国家 “十三五”规划进一步明确和部署了打造都市圈的战略。但目前，这一概念在理论和政策上仅限于100万人口以上的城市，特别是特大城市及以上的城市，而且，还没有提出划分指标和标准，更没有建立起相应的统计制度。这一状况已落后我国都市圈发展的实际情况。要借鉴国际经验，向中小城市和中心镇推广，全面树立都市圈概理念，并建立健全统一的划分标准、统计制度。
    二是着力建立健全都市圈房地产和就业统一市场。主要包括:进一步落实城乡建设用地同地同权同价同责 ，加快建立健全都市圈房地产的城乡统一市场;努力推进都市圈居民同工同酬同保障，加快建立健全都市圈就业的统一市场。
    三是按都市圈统筹布局个人消费和公共服务空间布局。都市圈本质上是一个一日生活圈，如何高效、公平、可持续地统筹满足城乡居民日益增长的多样化美好生活需要，是都市圈建设面临的重要问题。要突破个人消费服务和公共服务设施规划建设上的城乡分割、各自为战的格局，努力避免不合理的布局和重复建设，努力形成都市圈统一、高效、公平、可持续的地方服务体系。
    四是把特色小镇、田园综合体、农业公园等与都市圈结合强起来。2016年以来，我国政府开始推动的特色小镇、田园综合体、农业公园等主要都发生在都市圈，是有其内在规律的，要理解和把握这种规律，有序加快形成功能升级、分工合理的多节点、网络化、高度融合的都市圈功能体系。
    五是打造高效通勤交通系统 。高效互联互通的日常生活基础设施，特别是通勤交通是都市圈的物质基础。这个问题在大都市圈已为国家重视。2017年7月，国家发展改革委出台《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》就是这方面的体现。
    下一步，△一要尽快把研究、规划、建设适合中小都市圈的通勤交通体系系全面提到议事日程上来；△二要重新评估“贷款修路，收费还贷”的公路发展模式，从新时代战略高度研究调整高速公路收费制度。我国上个世纪80年代“贷款修路，收费还贷”的收费公路制度的兴起，是富起来时代适合国情的必然选择。从城郊关系、城乡关系来看，收费公路制度是一种有利于资源向中心城市集聚的制度安排，因为规避公路收费带来的成本，企业和家庭倾向于迁往中心城区。这种制度安排有力支撑了过去几十年的集中式城镇化和中心城市发展。但随着进入新时代，城镇化由集中式城镇化进入分散式城镇化、甚至城镇化与逆城镇化相得益彰、相辅相成的阶段，进入到以都市圈化为主旋律的新阶段。
    上述收费制度，△不利于城乡居民有效获取效用最大化的职住空间组合，△不利于企业在市域范围内有效获取成本最小或利润最大化的增值活动空间组合，△不利于引导资金、技术、人才“上山下乡”，△不利于城乡居民收入分配均等化，制约了乡村振兴，制约了都市圈发展的因素。因此，要从新时代战略高度研究调整高速公路收费制度。
    毫无疑问，取消高速公路收费至少一时是难以全面推行的，应是一个分层次有步骤的动态过程。建议率先对郊区农村在城区就业的居民、中心城区在郊区就业的居民和从中心城区转移到郊区发展的企业其货物和人员往来中心城区的车辆实行免收高速公路费。