杨开忠：都市圈：支撑引领城乡区域协调发展新动能

    
    
    一年多前，着眼于解决“三农”问题，乡村振兴被提至重要的国家战略层面。2018年，我国又出台第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划——《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》。不久前，中央经济工作会议和中央农村工作会议用“扎实推进”“优先发展”定调2019年乡村振兴战略实施工作，再次引发关注热潮。
    当前，无论从国内实际趋势还是国际经验比较来看，我国客观上都已经进入以都市圈发展为主旋律的新型城镇化和城乡融合发展的阶段。都市圈是新时代中国区域协调发展与乡村振兴的汇合空间，区域协调发展基本空间单元在都市圈，乡村振兴最主要的地域是都市圈。围绕如何以都市圈为最主要的地域依托实施乡村振兴战略，中国区域科学协会会长、首都经济贸易大学副校长杨开忠为本报做出了详细的分析与阐释。
    记者：都市圈是进入新时代以来急剧兴起的通勤高效、城乡一体、共同发展的新区域。我国政府从2014年开始正式明确打造通勤高效、一体发展的都市圈。党的十九大提出实施区域协调发展战略和乡村振兴战略。您认为，为什么要以都市圈为最主要地域依托实施乡村振兴战略？
    杨开忠：从空间侧来讲，最有条件最具意义的战略是大力地推进都市圈化。都市圈是城市核心和日常生活意义上与其一体化的周边地区组成的功能区域，它意味着在这样一个范围之内，相当比例的居民可以自由组合其工作地、居住地、购物地、上学地、就医地和娱乐地区位。都市圈是新时代中国区域协调发展与乡村振兴的汇合空间，区域协调发展基本空间单元在都市圈，乡村振兴最主要的地域是都市圈。之所以要以都市圈为最主要的地域依托实施乡村振兴战略是因为可以有效增加投资和消费，扩大内需；有利于农民市民化，增加土地和劳动力的有效供给，缓解要素价格上升；可以减少空间交流的成本，提高空间交易的效率；有利于形成在地化的供应链。
    我国政府从2014年开始正式明确打造通勤高效、一体发展的都市圈。大力推进都市圈化，要树立科学的都市圈观。在正确把握都市圈的内涵和外延的基础上，适应客观趋势，把思想和行动从传统城镇化转移到都市圈化上来，在国家新型城镇化和城乡融合发展中，确立都市圈化的主体战略地位；要推动大中小都市圈的协调发展。就客观情况来讲，在我国，都市圈化正在以不同规模城市为核心展开，并不囿于超大城市、特大城市。要适应这种客观形势，借鉴国际经验，制定实施大中小都市圈协调发展的战略和政策；要软硬统筹发展。
    改变都市圈化重硬件轻软件的倾向，在重视都市圈交通等硬件建设的同时，高度重视和推进都市圈制度等软件建设；要建立健全都市圈房地产市场、人力资源市场等地方性要素和商品市场区，改革现行按行政区调控房地产市场等地方性市场的做法，按都市圈进行房地产市场等地方性市场的政府调控，让市场机制在都市圈资源配置中发挥决定性作用；要适应基础实施建设重点从大尺度区域转向大中小都市圈的客观趋势，研究调整优化行政区划，向地方放权，扩大地方事权财权；要从都市圈化的高度对我国目前正在试验实施的各种城市化政策进行再评估，修改那些与都市圈化不相适应的现行政策。
    记者：“三农”问题本质上是伴随工业化、城镇化发展的一种现象，乡村振兴亦非一个孤立、封闭性的话题。从推进城乡融合发展角度出发，您对一些把乡村振兴与城市发展割裂开来的观点与倾向有何看法？
    杨开忠：目前，有一种倾向是就乡村论乡村，自觉或不自觉把乡村从城乡地域分工体系中割裂开来，孤立地、静止地看待乡村振兴。这种倾向既忽视了城镇在城乡区域发展中的中心地位，忽视城镇在乡村现代化振兴中不可或缺的辐射带动作用，也忽视了乡村振兴是点线面空间再结构的有机过程，在这个过程中，有的乡镇村庄会更加壮大，有的则会收缩甚至消亡。因而，这种倾向是要不得的，必须坚决克服的。
    另外一种倾向，片面强调乡村振兴要以城、镇为依托，片面强调城镇化，自觉或不自觉地忽视了乡村，忽视了逆城镇化。城镇是城乡区域发展的中心，乡村振兴无疑要发挥这个中心的作用，但庄稼不能长在建成区，农村生态功能更是不可替代的，人口不仅不可能全部城镇化，而且城镇化达到一定水平还会内在地出现人口从城镇向农村转移的趋势，因此，农村和逆城镇化是不可忽视的，片面强调以城镇为地域依托振兴乡村的倾向违背乡村振兴的初衷，是错误的，也是十分有害的。
    记者：您觉得都市圈作为乡村振兴最有利的地域空间，具有哪些优势作用？从国内外经验来看，有何可借鉴之处？
    杨开忠：都市圈本质上就是一个日常生活意义上的城乡一体化、劳动力等地方要素和产品的统一市场，城市生活是乡村的，乡村生活也是城市的。在这里，乡村能够最大限度地接近和抓住发展机会，分享城镇集聚经济，降低对外交流成本，彰显自身特色。具体来讲，一是有利于乡村实现与城市的市场、基础设施和公共服务互联互通，有效整合整个城市的资源和市场，形成发展优势、实现乡村发展目标；二是有利于乡村实现与城市的生产链、供应链、价值链互联互通，有效分享和利用城市生产、供应和价值链的辐射带动作用；三是有利于乡村居民更好分享城市的就业创业机会、个人消费服务和公共服务，有效满足居民高质量、多样化的需要；四是有利于增强乡村居民在城乡之间选择工作、居住、游憩、通勤的自由度；五是有利于乡村引进城市观念、技能和人才，推进逆城镇化，增强乡村社会的包容性和多样性。
    正因为如此，从国际经验来看，美国等发达国家乡村发展最主要是落脚到都市圈，乡村人口最主要集聚在都市圈。例如，适应城乡融合发展，美国政府1910年正式提出大都市圈，2003年又进一步提出小都市圈。据美国预算管理办公室，2010年全美共有大都市圈569个，人口合计占全美人口82.3％；小都市圈536个，人口估计占全美人口13％左右。大小都市圈人口估计占全美人口的95％以上。考虑美国还有大量人口在1万人以下的独立小微城市，我们不难知道美国绝大多数乡村人口在都市圈。
    最近，我在北京、甘肃甘谷县、河南兰考县、林州市进行了一些调研，发现作为一种趋势，不论中心城市大小，最主要表现在两个方面：一是城乡间职住分离，特别住在村里工作在城镇里已普遍；二是返乡创业者尽管落脚地是多样化的，但回到原来村较少，而是家乡村所在都市圈的县城、中心镇。
    记者：以都市圈为地域依托实施乡村振兴战略是一个复杂的系统工程，涉及诸多方面，请问要如何建立健全都市圈城乡融合发展体制机制，具体做法是什么？
    杨开忠：总的来讲，要打破乡村自家“一亩三分地”的思维，全面树立都市圈的理念、划分和统计制度。2014年国家新型城镇化规划首次提出打造通勤高效、一体发展的都市圈，2016年国家“十三五”规划进一步明确和部署了打造都市圈的战略。但目前，这一概念在理论和政策上仅限于100万人口以上的城市，特别是特大城市及以上的城市，而且，还没有提出划分指标和标准，更没有建立起相应的统计制度。这一状况已落后于我国都市圈发展的实际情况。要借鉴国际经验，向中小城市和中心镇推广，全面树立都市圈理念，并建立健全统一的划分标准、统计制度。
    着力建立健全都市圈房地产和就业统一市场。主要包括：进一步落实城乡建设用地同地同权同价同责，加快建立健全都市圈房地产的城乡统一市场；努力推进都市圈居民同工同酬同保障，加快建立健全都市圈就业的统一市场。按都市圈统筹布局个人消费和公共服务空间布局。都市圈本质上是一个一日生活圈，如何高效、公平、可持续地统筹满足城乡居民日益增长的多样化美好生活需要，是都市圈建设面临的重要问题。要突破个人消费服务和公共服务设施规划建设上的城乡分割、各自为战的格局，努力避免不合理的布局和重复建设，努力形成都市圈统一、高效、公平、可持续的地方服务体系。
    把特色小镇、田园综合体、农业公园等与都市圈结合起来。2016年以来，我国政府开始推动的特色小镇、田园综合体、农业公园等主要都发生在都市圈，是有其内在规律的，要理解和把握这种规律，有序加快形成功能升级、分工合理的多节点、网络化、高度融合的都市圈功能体系。打造高效通勤交通系统。高效互联互通的日常生活基础设施，特别是通勤交通是都市圈的物质基础。这个问题在大都市圈已为国家重视。2017年7月，国家发展改革委出台《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》就是这方面的体现。
    下一步，尽快把研究、规划、建设适合中小都市圈的通勤交通体系全面提到议事日程上来；重新评估“贷款修路，收费还贷”的公路发展模式，从新时代战略高度研究调整高速公路收费制度。我国上个世纪80年代“贷款修路，收费还贷”的收费公路制度的兴起，是富起来时代适合国情的必然选择。从城郊关系、城乡关系来看，收费公路制度是一种有利于资源向中心城市集聚的制度安排，因为规避公路收费带来的成本，企业和家庭倾向于迁往中心城区。这种制度安排有力支撑了过去几十年的集中式城镇化和中心城市发展。但随着进入新时代，城镇化由集中式城镇化进入分散式城镇化，甚至城镇化与逆城镇化相得益彰、相辅相成的阶段，进入到以都市圈化为主旋律的新阶段。