韩俊：在乡村治理中因地制宜推进积分制

    

韩俊：在乡村治理中因地制宜推进积分制

    乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。党的十八大以来，习近平总书记对乡村治理作出了一系列重要论述，为推进乡村治理体系和治理能力现代化指明了方向、提供了基本遵循。党的十九大将“治理有效”作为实施乡村振兴战略总要求的一个重要方面，十九届四中全会专门对加强国家治理体系和治理能力现代化作出部署，近年来中央一号文件、《中国共产党农村工作条例》、中办国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等，都对乡村治理提出了明确要求，作出了全面部署。
    各地认真贯彻落实党中央、国务院关于加强和改进乡村治理的部署要求，大力加强乡村治理体系和治理能力建设，取得了明显成效。在推进乡村治理创新过程中，一些地方采用了积分制的办法，取得了良好效果，涌现出一批好做法好经验。
    一、充分认识积分制在乡村治理中的积极作用
    在乡村治理中运用积分制，源于农村基层自发创造。一些村镇针对农民参与乡村治理积极性不高等问题，为解决一些事关农民群众切身利益的乡村治理中的难事和关键小事，将积分制引入乡村治理，深受基层干部群众欢迎。积分制最早写入中央文件是2018年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，该文件提出：推广以表现换积分、以积分换物品的“爱心公益超市”等自助式帮扶做法，实现社会爱心捐赠与贫困群众个性化需求的精神精准对接。积分制是作为一种扶贫举措提出来的。从中央农办、农业农村部近期调度的情况看，绝大多数省份都有比较成功的应用案例，不少地方在自发探索基础上进行了面上推广，取得了很好的效果。如江苏省现有8个县在整县推进乡村治理积分制，103个乡镇和1590个村开展积分制管理。山东省济南市全域推进“积分+扶贫”模式，覆盖1006个贫困村。宁夏回族自治区固原市2019年出台了专门的指导意见，在全市5个县（区）62个乡镇的180个行政村推广乡村文明实践积分卡制度。广西壮族自治区乡村振兴领导小组下发通知，在全区推行积分制。各地对积分制的探索形式多样、亮点纷呈，有的叫“爱心超市”，有的开“道德银行”，有的建“积分储蓄站”等等，归结起来都是以积分管理为主要形式，从农民群众最关心、最迫切的身边事入手，将乡村重要事务量化为积分指标，通过民主的方式形成积分评价办法，再用这个办法对农民群众日常的行为进行评价形成积分，并根据积分给予相应的精神鼓励、物质奖励或者行为约束。积分制在乡村治理中“生根发芽”，呈现很强的适应性，主要是切合农村实际，简单易行，将农民群众心中所感、眼中所见转化为具体分值，让乡村治理由无形变有形，使软约束有了硬抓手、模糊感觉变为精确赋分，让大家的共识显性化，“小积分”解决了“大问题”。从实践看，积分制发挥了四个方面的作用。
    一是突显了农民在乡村治理中的主体地位。不少农村地区村庄管理难，关键是农民群众长期游离在村庄公共事务之外，村干部开展工作一头热；甚至由于村庄公共事务管理机制不畅，造成干群关系紧张。随着人口大量外流，村庄人口结构改变较大，“事不关己、高高挂起”，公共意识淡薄的现象普遍存在，乡村治理难以取得良好效果。积分制将各类村级事务和农民行为量化，推动了乡村治理由“村里事”变“家家事”，并通过建立与积分结果挂钩的奖励和惩戒措施，将“要我参与”变成“我要参与”，不断提升农民群众在乡村治理中的主人翁意识，调动了农民参与治理的积极性、主动性、创造性。
    二是增强了对农民群众的激励和约束。传统乡村社会较为封闭和稳定，很多事不需要说得太明白、算得太清楚，“公道自在人心”，乡村正义和公平会在长期的人际交往中实现平衡。但随着城镇化快速推进，乡土社会的稳定性受到影响，血缘性和地缘性减弱，传统习俗约束力降低，有些村庄虽然形还在、但神已散，优秀的道德规范、公序良俗失效，不孝父母、不管子女、不守婚则、不睦邻里的现象增多，部分“不讲理”“不道义”行为让人无可奈何，而作出贡献的也无所得，“老实人吃亏”破坏了农村社会风气，乡村秩序的基础受到冲击。积分制对村民行为有了具体的评价标准，“德者有得”有了明确的依据，增强了对农民群众个体行为的激励约束，形成了群众间比学赶超的氛围，有助于农民律己向善，培育文明乡风、良好家风和淳朴民风。
    三是创新了“三治”结合的载体。积分制体现了党组织领导下“三治”结合的治理理念，是自治、法治、德治的显性化、具体化。发挥村民自治作用，村民广泛参与是积分制的基础，同时发挥老教师、老战士、老模范、老干部、老党员等群体作用，鼓励村民议事会、法律服务团、道德评议团等监督评议，激发了村民自我管理、自我服务的热情；融合德治内容，将互助互爱、移风易俗、勤劳致富、好人好事、良好家风、公益活动等纳入积分管理，为行为规范立标尺、让新风良俗加分值，“存进去的是美德，取出来的是荣誉”，促进乡村风气的改变；强调法治思维，把法律法规的相关要求贯彻到积分制的实施中，将遵纪守法情况作为积分考评的重要方面。实践证明，运行效果好的积分制都充分体现了自治、德治和法治的有机结合，将各种治理方式融入积分制，让乡村事务管理更加高效，为“三治”结合提供了很好的载体。
    四是提高了乡村治理效能。有的村基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力不强，集体经济薄弱，一些村干部在乡村治理中存在本领恐慌，“老办法不能用、新办法不会用，软办法不顶用、硬办法不敢用”。积分制把纷繁复杂的村级事务标准化、具象化，解决了乡村治理工作“没依据、没抓手、没人听”的问题；并且将村级事务与村民利益紧密联系起来，让乡村治理由“任务命令”转为“激励引导”，村干部和农民群众形成了共同目标，节约了管理成本，提升了治理效能。
    二、因地制宜在乡村治理中推广运用积分制
    2020年中央一号文件提出，要推广乡村治理创新性典型案例经验。中办国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，大力选树宣传乡村治理各类先进典型；及时总结一批可复制可推广的经验做法，加快在面上推广。在乡村治理中推广运用积分制，是落实党中央要求的一项重要举措。要充分尊重农民意愿，支持基层创新创造，结合实际，循序渐进，不搞强迫命令、一刀切。已经开展积分制的地区，进一步研究总结提升，逐步扩大覆盖面。没有开展积分制的地区，可先在一些乡镇、村试点。重点需要把握六个方面。
    一是始终坚持党的领导。从各地实践看，各级党组织在积分制工作中充分发挥了领导作用，对积分内容、考评方式、结果运用等各个环节把关，一些地方明确积分制由乡镇党委和村党支部主抓，乡镇党委书记和村支部书记为责任人。很多地方把积分制作为基层党组织、党员干部组织群众、服务群众的具体抓手，出台了农村党员积分管理实施办法，激励基层党员亮身份、践承诺、作表率。为进一步增强基层党组织的凝聚力，强化基层党组织在乡村治理中的领导作用，各级党委农村工作部门和农业农村部门要高度重视在乡村治理中推广运用积分制工作，健全工作机制，强化工作措施，加强指导和监督检查；广大农村基层党组织要坚持全过程、全方位领导和组织实施乡村治理积分制，确保积分制体现党的主张、贯彻党的决定，保障积分制沿着正确的方向推进、规范有序开展。
    二是解决突出问题。随着乡村社会从封闭转向开放，农村经济社会在快速发展的同时，面临一些突出矛盾和问题，比如一些城镇化较快地区的村庄外来人口多、管理难度增大，高价彩礼、大操大办、厚葬薄养等不良风气在一些农村地区滋生蔓延，人居环境整治和农村基础设施建设中“政府干、群众看”的现象突出，村级事务经常“公益的没人管，得利的抢着上”等。探索运用积分制，要从这些农民群众最关心、最迫切的治理问题入手，针对工作中的薄弱环节，结合当地农村发展实际情况，充分调动农民的积极性，在整治农村人居环境、加快移风易俗、营造文明乡风等方面加快补齐短板，通过积分制树立起“风向标”，引领农民群众积极参与乡村振兴。
    三是鼓励地方探索创新。各地因地制宜在乡村治理中运用积分制，呈现出三个特点。积分内容非常广泛。涉及基层党建、文明创建、志愿服务、社会综治、扶贫济困、产业发展、人居环境等单个或多个领域，充分体现了乡村治理与农村经济社会发展的紧密连接。积分对象十分灵活。大部分地方是面向全体村民的，有的还允许长期居住在本村的外地人员参加，也有不少是面向党员、贫困户、志愿者等特定群体的，个别地方还以村民小组为单位进行积分。积分方式丰富多样。多数地方采取“赋分制”，根据农民群众遵守村规民约情况和一些特殊贡献赋予积分，有的在此基础上设置了基础分、加分项、减分项，还有的根据积分情况划分不同等级形成“积分晋级制”。基层的这些探索，为积分制的推广应用奠定了良好的基础。各地要在坚持积分制核心机制不变的前提下，围绕乡村治理的重点任务和突出问题，结合实际确定积分内容和对象，采取符合农民意愿和习惯的积分方式，建立动态管理、操作性强的积分体系，确保可量化、可计算，保证公信力。
    四是规范实施过程。积分制的实施必须符合操作规范，做到公平公正、公开透明，才能充分发挥出其优势作用。梳理总结各地的成功探索实践，有一条基本的经验，就是高度重视积分制的规范管理。设置指标要最大限度体现群众意愿，广泛征求群众意见，细化指标、赋予权重符合实际、科学合理，充分考虑当地风俗习惯、历史文化等因素，通俗易懂、简便易行。要建立健全积分制运行制度和管理办法，执行阳光程序，全过程公开操作，鼓励农民群众自评、群众之间互评、干部考评等方式相结合。要引导农民群众成为积分制的监督主体，在积分内容设置、申报审核等各个环节始终履行民主程序，实施过程做到公开透明。乡镇有关部门要参与监督，建立抽查、复审制度。各级党委农村工作部门和农业农村部门要大力推广各种好做法好经验，加强工作指导，通过编印工作指引、问答手册、组织培训等方式，引导积分制规范有序开展。实施积分制必须符合国家相关法律法规规定，积分制的惩罚措施不得侵犯国家、集体利益和群众合法权利，不得剥夺农民依法享有的政府补贴和集体经济收益等。
    五是突出结果运用。积分结果运用是发挥积分制激励约束作用的关键。目前各地主要实行精神鼓励，也有很多地方可以兑换物质奖励，主要是日用品和食品以及水电气缴费抵用券等，或者将积分与集体分红挂钩、满足一定条件的可以享受各种优惠政策等。运用好积分结果，要坚持精神鼓励与物质奖励相结合，更要注重精神的激励，创新方式，树立正确导向，发挥好积分制的激励和约束作用。倡导将积分结果作为各类评比的参考，发挥精神奖惩作用，建立好农村的“积分榜”，让小积分“四两拨千斤”。合理进行物质激励，有条件的地方，可以根据本地经济社会发展水平、农民群众的实际需求等因素，用积分兑换实物或现金，增强农民群众的获得感。探索积分与农户信用评级、农村普惠金融结合，积分高的可以适当调高信用贷款额度。
    六是强化运行保障。发挥和提升积分制的治理效能，离不开人、财、物的稳定投入作为支撑条件。可以由财政资金补一点、集体经济拿一点、社会各界捐一点，拓宽资金渠道、增加资金投入。一些地方从村级组织选拔专人负责积分日常管理，有的地方安排乡镇下沉干部帮助开展工作，保障人员支持力度。为节约积分信息管理成本，不少地方借助“互联网+”、大数据等现代通信技术搭建信息化平台，应用积分APP，促进积分管理精准化、精细化、即时化。各地还结合乡村文化活动，加大积分制的宣传力度，营造人人参与积分的浓厚氛围。这些丰富多彩的实践探索值得充分肯定和鼓励。各级党委农村工作部门和农业农村部门在推广运用积分制过程中，要十分注意运行保障问题，坚持共建共治共享，凝聚各部门和社会各类组织力量参与，形成协同推进积分制的合力。拓宽资金来源渠道，健全多元投入保障机制。鼓励各地充分运用信息化手段等方式开展积分数据收集、汇总及统计等工作，优化完善日常管理。
    积分制还处在实践探索阶段，内容标准有待优化，应用范围有待进一步拓宽，常态化推进机制有待健全。要尽快探索形成“省级引导、市县落实、一把手推动、乡村运用、农民参与”的机制安排，确保积分制行稳致远，在乡村治理中发挥持久积极作用。
    (作者系中央农办副主任，农业农村部党组副书记、副部长)
    来源：《农村工作通讯》2020年第16期