朱鹏华：促进城乡融合 推动新型城镇化高质量发展

    城市和乡村是两种异质的聚落空间形态，但两者并非相互隔离，而是一个有机的整体。在我国社会主义现代化进程中，处理好城乡关系始终是城镇化建设的重要问题。习近平总书记强调，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”，“要走城乡融合发展之路，向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。因此，城乡融合发展既是新型城镇化高质量发展的重要内涵，也是推动新型城镇化高质量发展的重要举措。
    历史逻辑：处理好城乡关系有利于推进新型城镇化建设。新中国成立以来，我国城镇化取得了巨大成就，其中重要的原因就是在城乡一盘棋理念的引领下，坚持处理好城乡关系，以利于城镇化水平和质量的提高。
    新中国成立后，我国实现了对城市和乡村社会的全面改造。在社会主义计划经济体制的基础上，确立了以国家工业化为核心的城乡关系，建立了城乡二元体制，进而形成了政府主导的“自上而下”的城镇化模式。改革开放以来，市场力量的进入推动着城乡关系的持续变革，城镇化也向着“自下而上”的模式转变。城乡关系的变革撬动了我国城乡二元结构，城乡要素加速流动，为加速城镇化提供了强大动力。与此同时，“三农”问题逐渐凸显，“城市病”开始显现，城镇化面临巨大挑战。党的十八大以来，在全面建成小康社会和全面深化改革开放的背景下，我国城乡关系迎来了融合发展的新时代，同时城镇化也迈入新型城镇化阶段。城镇化是一个系统性工程，只有将其置于中国特色城乡关系的大棋局中，才能科学定位其发展规律。我国城乡关系和城镇化的演进轨迹表明，良好的城乡关系是提升城镇化质量的基本条件，处理好城乡关系有利于推进新型城镇化建设。
    制度逻辑：城乡融合发展助力推动新型城镇化高质量发展。城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。在社会主义制度下，随着生产力的快速发展，城乡关系走向融合发展新阶段。人是城镇化和城乡关系的主体，促进人的自由全面发展是提高城镇化质量与实现城乡融合发展的目的和手段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了走中国特色新型城镇化道路、实施乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，逐渐开启了以城乡融合发展助力新型城镇化高质量发展的新征程。
    2012年12月，中央经济工作会议明确提出要“积极稳妥推进城镇化”，强调“着力提高城镇化质量”和“有序推进农业转移人口市民化”。2013年11月，党的十八届三中全会将“健全城乡发展一体化体制机制”列为全面深化改革的重大战略任务之一，强调要坚持走中国特色新型城镇化道路。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表重要讲话，阐明了推进新型城镇化的指导思想、重点目标、基本原则和主要任务。习近平总书记强调，我国“城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕”。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，将“推动城乡发展一体化”列为新型城镇化的四大战略任务之一。正如习近平总书记所指出的，“把城镇和乡村贯通起来。推进新型城镇化，一个重要方面就是要以城带乡、以乡促城，实现城乡一体化发展”。2017年10月，党的十九大提出实施乡村振兴战略，将“城乡一体化”深化为“城乡融合发展”，并明确要“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”。2019年4月，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调，以新型城镇化为趋势，“把握城乡融合发展正确方向”。
    新型城镇化高质量发展是农业转移人口市民化高质量、城市建设高质量、城市公共服务高质量、城市治理高质量和城市生态环境高质量的有机统一，要实现城市与乡村和谐共生、融合发展、共同繁荣。城乡融合发展有利于促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，助力新型城镇化高质量发展。总之，城乡融合发展既是新型城镇化高质量发展的主要目标，也是推动新型城镇化高质量发展的重要抓手。
    实践逻辑：建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当前，面对城乡融合发展的新图景，关键是因地制宜建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，使其成为新型城镇化高质量发展的强大推动力量。
    其一，以城乡融合发展提升农业转移人口市民化质量。2019年末，我国常住人口城镇化率已达60.60%，而户籍人口城镇化率仅为44.38%，人户分离人口仍有约2.8亿。这些以农民工为主的人户分离人口大多处于“半市民化”和“两栖”状态。提高户籍人口城镇化水平，促进农民工更好地融入城市，是新型城镇化高质量发展的主要任务。一是继续深化户籍制度改革，建立有序流动的人口迁徙制度；二是促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革，保障城乡劳动者享有平等就业权利，着力提升农业转移人口就业能力；三是健全最低工资标准调整和工资集体协商制度，着重保护劳动所得，增加一线劳动者劳动报酬；四是建立城乡文化融合机制，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。
    其二，以城乡融合发展加快建立现代市场体系。要积极营造规则统一、公平开放、竞争有序、要素自由流动的市场环境，重点推动人力资源市场、金融服务、土地要素市场的城乡一体化。例如，对于土地要素市场来说，要建立健全城乡统一的建设用地市场，制定农村集体经营性建设用地入市的相关配套制度。完善城乡建设用地增减挂钩政策，增强土地管理的灵活性，为新型城镇化高质量发展提供土地要素保障。
    其三，以城乡融合发展推动城市建设质量和治理水平的提升。推进城乡公共基础设施和基本公共服务联动发展，构建事权清晰、权责一致的城乡公共基础设施一体化建设机制，着力提高城市公共基础设施运营水平。健全城乡一体的基本公共服务体系，重点提高城市基本公共服务的效率和质量。完善城乡统筹发展下的社会保障体系，增强农业转移人口的获得感、幸福感和安全感。建立城乡一体的社会治理体系，形成城乡治理联动机制，推动社会治理体系和治理能力现代化。
    其四，以城乡融合发展优化城镇化的空间布局和形态。一方面，以搭建城乡产业协同发展平台为基础，培育发展现代化都市圈，进而为城市群高质量发展提供支撑。另一方面，完善小城镇联结城乡的功能，提高小城镇的吸引力，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。
    其五，以城乡融合发展推进城市生态文明建设。树立城乡生态环境共同体的理念，建立城乡生态环境协同共治机制。探索城乡生态环境保护性开发模式，以市场化生态补偿为导向，建立生态产品价值实现机制。构建城乡一体的绿色生态网络，在城乡融合发展中实现城市生态环境质量大幅提升。
    （作者单位：山东大学经济学院）