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作者： 国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所 蓝海涛 涂圣伟 张义博 周振
来源： 《中国发展观察》2021年第17期
2020年11月，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）（以下简称《意见》）发布后，各地针对本地“非粮化”问题实际，因地制宜出台了具体实施方案，耕地“非粮化”排查整治行动正在如期扎实推进。
寻找保障粮食安全、稳定农业投资和增加农民收入之间的最大公约数，对推动乡村产业振兴和构建新发展格局很重要。为了解该项工作最新进展情况，笔者于2021年4—6月先后赴浙江嘉兴市及所辖桐乡市、重庆铜梁区和湖北监利市进行调研并发现，耕地“非粮化”整治工作已经取得阶段性成果，但政策落地过程中存在的永久基本农田与粮食功能区边界不清晰、“非粮化”整治成本分担机制不健全、部分粮食功能区“非粮化”整治缺乏法律依据、政策执行标准走向不明等新矛盾与隐忧，亟待解决。
防止耕地“非粮化”政策因地制宜加快落地见效
鉴于耕地“非粮化”问题地区差异大、情况复杂、原因多样，国家层面对非粮化问题未制定统一整治方案，而是要求各地结合本地实际自主制定具体工作方案，采取针对性特色化措施。这些措施实施一段时间以来，取得了阶段性成果。
（一）湖北界定四种耕地“非粮化”类型并分类清理整改
湖北省及荆州市政府发布了防止耕地非粮化、稳定粮食生产工作方案，界定四种耕地“非粮化”类型，包括占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼、闲置荒芜永久基本农田、已建高标准农田占用调整为非耕地。监利市作为全国产粮大市，严格落实上级政府文件，强化组织领导，明确工作职责，加强整改督办，开展技术指导，加大宣传力度。截至2021年5月底，全市查出耕地“非粮化”总数111块，总面积3073.37亩，其中，占用永久基本农田从事林果业1806.46亩，挖塘养鱼1144.35亩，闲置荒芜永久基本农田122.56亩，已建高标准农田占用调整为非耕地面积0亩。可见，监利市全部属于存量“非粮化”问题，增量“非粮化”现象被完全遏止。
（二）重庆铜梁区将稳定粮食面积纳入重点考核并支持套种粮食
铜梁区结合本区实际，逐项分解落实国办指导意见中的任务措施。特色做法包括：将盘活撂荒地、稳定粮食种植面积和产量、建设高标准农田等纳入乡村振兴考核重点内容，和镇街签订了目标责任书，支持和鼓励在现有经济作物中间（套）种粮食作物，探索建立粮食生产利益补偿机制。
（三）浙江嘉兴市突出妥善处置存量、建立抛荒清单、科学务实调规
嘉兴市对种植多年生经济作物等耕地“非粮化”行为分类分步妥善处置，维护社会稳定。探索建立耕地抛荒负面清单，推动将长期抛荒耕地行为纳入社会信用体系。对不宜作为粮食生产功能区的，按照“总量不减、质量不降、集中连片、局部调整”原则及时进行调整修编，确保调整补划的粮食生产功能区落地在永久基本农田保护区和高标准农田范围内。全面实施耕地质量管理和标准农田提升工程，在全面建成保有115.7万亩粮食生产功能区基础上，高质量实施提标改造，升级田间基础设施。高标准农田（196.4万亩）占永久基本农田总量的75.6%，一等田占永久基本农田总量的55.8%，明显高于全国。
政策落实面临新矛盾与隐忧
（一）永久基本农田与粮食功能区地块交叉布局后边界不明，导致种植主体无意间触碰“非粮化”底线
2011年最新修订的《基本农田保护条例》第11条规定，“划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志。”调研发现，一些基本农田保护区并未树立保护标志。即使立了标志牌，一些保护区“四至”边界不清。粮食功能区虽然已上图入库，但村干部和农业经营主体对其范围和边界并不清楚。据湖北监利市一乡镇干部反映，村干部、普通农户和新型农业经营主体很难搞清楚哪些地块属于永久基本农田和粮食功能区，因地块信息保密，种植主体只能到乡镇街道的国土所去查询，有的地块复杂，还需要自然资源部门干部下到田间地头去比对，程序繁琐，工作量比较大。此外，湖北监利市和重庆铜梁区的相关部门及乡镇街道干部都反映，粮食功能区与永久基本农田大部分交叉，还有一部分在一般耕地中。种植主体对一般耕地上的粮食功能区边界不明，有时就会无意间将非粮作物种在了粮食功能区上，出现了被动“非粮化”。
（二）限期强制清除“非粮化”产品及设施的成本分担机制不健全，部分地块整治与巩固脱贫攻坚成果和农民增收任务存在矛盾
据地方乡村干部反映，以前没有提过防止耕地“非粮化”，现在要求清除基本农田上已经种植的林果、花卉、苗木及鱼塘等“非粮化”作物和田间设施，没有具体法律依据和强制手段。如果法律条件不具备，操之过急，限期强行清除，容易引发社会矛盾，不利于农村社会稳定和乡村振兴战略实施。一农业企业主反映，该企业种了果树和苗木，基本都在基本农田。种植基地吸纳100多农民就业，其中有7—8位刚脱贫的贫困户。因实施防止耕地“非粮化”政策，各地苗木需求量锐减，2021年同比下降50%。如果明年苗木需求继续下降，将缩减投资，不得不辞掉50%农民劳动力；如果退林还田，每亩苗圃将损失2万多元基础设施投资，种粮还需要按照粮田要求再投资修建基础设施。另外一家苗木企业的容器苗也在基本农田上，如果退苗还田，将容器果苗移走，每亩迁移苗木费约6万元（3万株×2元/株），每亩基础设施投资损失2万元，包括上级财政项目已投的100多万元基础设施投资也将打水漂，村集体将失去该财政项目在企业的分红。目前，清除基本农田上的林木等作物，农业经营主体不会自己干，只能由基层政府设法清除，各种费用由县市地方财政负担。如果永久基本农田租赁合同到期，清除则不需要补偿。如监利市政府对承包合同已到期的一家农业企业种在基本农田上的树木移除，基层政府不需要赔偿树木，只需承担树木移除费用。
（三）清除永久基本农田之外粮食功能区的“非粮化”种养产品和设施，缺乏法律依据、存在后续隐患
《意见》规定“不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施”，“推动制订和完善相关法律法规，明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施”。如果今后相关法律法规修订完毕，这些制度规定只能依法处置永久基本农田上从事林果业、挖塘养鱼等行为，但对不在永久基本农田上的粮食功能区上从事“非粮化”种植和养殖，依然缺乏法律处罚依据。只要粮食功能区与永久基本农田存在地块交叉，这一制度漏洞就可能给永久基本农田之外粮食功能区的“非粮化”治理留下隐患。
（四）永久基本农田划定存隐忧，不适合种粮农地“被划入”后整治难度大
据某地估计，目前大约10%不适合种粮的农地还是基本农田。如果不允许调减永久基本农田面积或异地调整地块，这些分布在丘陵山地的基本农田可能继续划入永久基本农田。还有一些地方反映，由于历史原因，一些水淹地、乡间道路甚至农民宅基地都划入了基本农田。这些地方耕地资源严重稀缺，在县域范围内调整补划地块几乎没有空间，一般耕地都已经种植林果、花卉苗木等，或搞养殖业，补划后面临清除现有种植作物和养殖产品及其设施的赔偿压力。
（五）防止耕地“非粮化”政策未来执行标准走向不明，各方对稳定农业投资隐忧增多
据调研地区部分基层干部和农业经营主体反映，大家担忧粮食安全党政同责后，防止耕地“非粮化”政策的执行标准可能会从严，担忧上级对在永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼的农业经营主体，要求短期内强挖林果、强填鱼塘，导致一些农业经营主体的投资处于观望状态，农业投资预期受到一定影响。
加快构建防止耕地“非粮化”与稳定农业投资的长效机制
（一）明晰农田地块类型和保护标志
许多地区粮食功能区面积与永久基本农田的比例不高（如浙江嘉兴市为44.6%）。结合农田划界调整，原则上要求将粮食功能区调整划入永久基本农田范围内，尽量减少永久基本农田与粮食功能区的交叉覆盖。全面普及永久基本农田和粮食功能区保护标志建设，逐步做到永久基本农田和粮食功能区的地块“四至”标志清晰，其中，要标注“禁止从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为”等内容，让种田人明白放心种地。在保证信息安全的前提下，向村委会开放粮食功能区电子地图和数据库接口，便于农业经营主体就近查询地块类型，也利于村集体提前预警并监督制止耕地“非粮化”行为。推动各县市制定并推广使用承包地流转合同范本，其中，必须设定“禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田”等法定条款。
（二）妥善处置存量耕地“非粮化”问题
在目前国内谷物类粮食供求平衡阶段，允许各地在完成中央粮食播种面积基础上，分批分期逐步化解永久基本农田上的存量“非粮化”问题，尽量减少对农业结构调整和农业投资的冲击，避免一边抓防止“非粮化”、一边又托市收储粮食。据调研地区农业部门一些干部建议，考虑到防止耕地“非粮化”政策文件出台在后，耕地“非粮化”存量问题发生在前，应允许流转承包地的新型农业经营主体在合同到期后清除永久基本农田及其他粮食功能区上的林果及鱼塘并恢复耕地种粮条件。
（三）推动粮食功能区防止“非粮化”法律法规出台
尽管《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）要求积极推动制定“两区”监管方面的地方性法规或政府规章，但目前网上只查到浙江省2012年即已出台的粮食生产功能区保护办法，多数省份可能并未出台相关保护办法。在浙江的办法中，只是对各级政府部门在粮食生产功能区内鼓励和支持种植多年生作物和挖塘养殖水产依法追责，但对农业生产经营主体却无相应的处罚措施。因此，要督促“非粮化”问题突出的省（市、自治区）尽快出台粮食生产功能区保护办法，并对农业生产经营主体违规种植多年生作物和挖塘养殖水产的行为提出依法处理措施。条件成熟时，可以出台全国性的粮食生产功能区保护条例或办法。
（四）实事求是科学调整补划永久基本农田
要高度重视多种复杂原因造成的基本农田“上山、下海、入湖、进房、占道”等历史问题。目前，耕地地块信息上图入库后，卫片执法很严格，处罚追责严厉，个别地方想搞变通很困难，实事求是调整各地永久基本农田面积和地块位置的技术、制度条件已经基本具备。因此，不能以“开口子后无法控制”为由，将不具备种粮条件的基本农田重新划入“永久基本农田”。要严格按照永久基本农田的技术条件，剔除不具备条件的基本农田，重新补划其他地块。确实在本地没有地块可补划的，可以调减当地永久基本农田保有面积，允许跨县市甚至跨省补充同质等量永久基本农田，按照“谁补划、谁出资”的原则支付跨区域补充永久基本农田的建设资金。
（五）稳定防止耕地“非粮化”政策预期促进农业投资
建议有关部门摸清新型农业经营主体、社会资本和普通农户对“非粮化”政策下一走势的多种“猜测”，特别是对已经种在基本农田上的林果、花卉、苗木等多年生作物以及所挖鱼塘等设施是否会加速清除等重要而敏感问题，加紧研究后提出政策方向。然后，针对性举办权威性新闻发布会，明确防止耕地“非粮化”政策执行标准边界，让农业生产经营主体和社会资本放心投资农业，扩大农村投资，促进乡村产业振兴。