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实现碳达峰、碳中和是党中央统筹两个大局作出的重大战略决策。2021年9月22日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），成为推动实现“双碳”目标的纲领性文件。10月24日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），对碳达峰工作进行了总体部署。
《意见》指出，实现“双碳”目标应坚持“全国统筹”，以全国一盘棋，强化顶层设计，根据各地实际情况分类施策，鼓励主动作为、率先达峰。《行动方案》进一步明确，各地区要准确把握自身发展定位，结合本地区经济社会发展实际和资源环境禀赋，坚持分类施策、因地制宜、上下联动，梯次有序推进各地区实现碳达峰。
综合考虑分类研究
我国不同省市间的发展阶段、自然条件、人口规模、资源禀赋和产业结构各不相同，需要通过各具特色的达峰方案，走差异化的达峰路径和实施进程，才能实现效率最优的整体达峰。综合考虑各省发展的主要特征，以及可能导致碳排放的重要因素，本文选取人口特征、经济发展水平、产业结构特征、城镇化水平、碳排放总量与强度（以能源消费数据推算得出）、近五年（2015-2019年）城镇化与碳排放年均增速等评价指标，对我国30个省市进行聚类数据分析（由于数据原因，样本省市不含西藏），将全国省市划分为5类：碳达峰先行省市、碳达峰潜力省市、重点控制排放省市、低碳转型发展省市、亟待发展省市。
“碳达峰先行省市”包括北京、天津、上海三个直辖市。这类地区经济发展水平显著高于全国平均水平，人均GDP平均达13.72万元/人，是全国人均GDP的近两倍。同时，其有着极高的城镇化水平，常住人口城镇化率均超过83%。这类省市产业结构以服务业为主，产业结构较优，第二产业结构占比普遍较小，特别是北京第二产业结构占比仅为16.2%。由于经济水平、城镇化进程、科技水平和产业结构等方面的领先优势，这类省市碳排放量总体水平较低，碳排放总量均在2.5亿吨以下，并且近五年来碳排放总量呈波动向下的趋势。
“碳达峰潜力省市”包括江苏、浙江、广东3个沿海发达省市。这类地区经济发展水平高，人均GDP平均超过10万元/人，经济发展水平仅次于第一类省市。同时，经济增速也较快，五年来GDP年均增速均在6.7%以上；人口规模较大，常住人口在0.65亿—1亿人之间，70%以上的城镇化率远高于全国平均水平。但这类地区的产业结构亟待优化，三省的第二产业结构占比均超过40%。由于经济体量大且增长势头明显，产业结构以制造业为主，导致此类地区碳排放总量高，江苏和广东的碳排放总量均超过了6亿吨。但此类地区的能源利用效率较高，碳排放强度均低于0.75吨/万元、单位GDP能源消耗均低于0.36吨标准煤/万元，远低于全国平均值，说明此类省市具有较早完成碳达峰的潜力。
“重点控制排放省市”，包括山东、河北、山西、内蒙古、辽宁、宁夏、陕西及新疆8个资源大省（区）。这类地区经济发展主要依靠传统能源工业，平均能耗强度高达1.13吨标准煤/万元，宁夏甚至高达2.03吨标准煤/万元。较高的化石能源消费导致该类地区碳排放强度和总量极高，每万元GDP产生的碳排放量超过1.06吨；长期以能源开采、重化工业为主导的产业结构使得此类地区碳排放增速长期居高不下，近五年碳排放年均增速平均达4.6%。此外，这类省市城镇化水平大多偏低，除山东、内蒙古和辽宁的常住人口城镇化率超过62%以外，其他5省区均低于全国平均水平。
“低碳转型发展省市”，包括吉林、黑龙江、青海、河南、湖北、湖南、重庆、四川及海南等9个省市。此类地区虽然人口规模不一，但城镇化发展速度较快，除黑龙江外的8省市近五年城镇化率年均增速均超过1.31%，河南和四川甚至超过3%。此类地区可再生能源转型势头较强，其中四川、湖北、湖南三省水电发电量位居全国前五，青海、吉林、黑龙江为国家光电、风电重点建设区。河南、黑龙江等省市处于重化工业转型关键期，碳排放总量高位回落，其他省市的碳排放总量均在3亿吨以下，并且2/3的省市近五年的碳排放年均增速为负，碳排放总量呈整体下降趋势；碳排放强度相对较低，平均0.93吨/万元。
“亟待发展省市”，包括甘肃、云南、安徽、江西、广西和贵州6个省区。这类地区经济发展水平相对落后，人均GDP均低于5.83万元/人。并且这类地区城镇化率落后于全国平均值，常住人口城镇化率均在58%以下，具有较大发展空间，五年来年均城镇化速度超过2%，贵州甚至接近4%。产业结构多以种植业和东部地区转移来的制造业为主，产能相对较低，碳排放总量也处于较低水平。除安徽外，碳排放总量均低于2.7亿吨，平均能源消耗总量1.1亿吨标准煤，远低于全国平均水平。但该类地区五年来碳排放增长较快，除甘肃和贵州外，碳排放增长率均超过1.43%，其中，江西的碳排放增长率达2.66%。
总体来看，围绕“双碳”工作目标，碳达峰先行地区、碳达峰潜力地区条件较优，有望率先达峰并积极探索碳中和实现路径。重点控制排放地区在全国碳排放占比50.4%，是推动实现碳达峰工作的牛鼻子。低碳转型发展地区、亟待发展地区有较大的发展空间与发展需求，如何协调发展与减排的关系，是其面临的重要议题。
科学制定实施方案
应坚持全国一盘棋，结合各地实际，科学制定本地区碳达峰实施方案。碳排放已经基本稳定的地区，要在率先实现碳达峰的基础上进一步降低碳排放。产业结构较轻、能源结构较优的地区，要坚持绿色低碳发展，力争率先实现碳达峰。产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区，要大力优化调整产业结构和能源结构，力争与全国同步实现碳达峰。根据各省区市不同发展阶段和发展特征，分类提出若干对策建议。
碳达峰先行地区，应延续和发挥既有比较优势，在预期时间内率先实现碳达峰。一是推进新型智慧城市建设，完善城市数字化管理平台，促进能源系统向分散化和智能化发展，进一步优化能源结构。二是促进超大特大城市优化发展，有序疏解中心城区一般性制造业等功能和设施，进一步优化产业结构，实现碳排放与经济发展稳定脱钩。
碳达峰潜力地区，需重点关注能源结构与产业结构的转型优化，进一步提高经济发展质量。一是健全沿海发达省市城市群一体化发展机制，发挥特大城市或区域中心城市的辐射拉动作用，优化城市群内部产业结构，进一步加大节能减排力度，形成可持续的绿色低碳发展机制。二是引导产业结构向低碳的战略新兴产业，如高端装备制造、新材料和现代服务业进行转型。
重点控制排放地区，应严格限制“两高”项目，建立多元化产业体系，提高资源利用效率。一是加快推进老工业省市城市更新，优化布局工业产业园区、住宅区等城市空间，集中连片发展低碳城区建设，通过构建城市群实现城市绿色低碳转型。二是加快推进能源结构调整，严控煤炭消费增长，严控煤电装机规模，限制高耗能项目的审批新建，做优存量，加大开发煤炭的清洁利用技术，布局发展可再生能源，逐步降低煤炭化石能源比重。
低碳转型发展地区，应充分利用各省清洁能源的资源优势，打造新能源开发示范样板。一是充分挖掘东北、西北地区风能、太阳能、地热能，西南地区水能资源，以城镇化发展为契机，因地制宜发展低碳特色产业，推动低碳清洁生产和循环经济转型，提升城镇化发展质量。二是通过财税、价格等政策培育发展新能源市场，凭借市场需求来拉动新能源产业的设计、研发、制造与运营，增强新能源产业的竞争力。三是加快技术研发和推广，强化前沿技术布局，重整传统工业基地，充分发挥政府的引导作用，严控高碳项目投资，支持节能环保相关服务体系的发展。四是依靠政策优势吸纳人才汇聚，尽快制定区域内集约、低碳、智能、高效的“双碳”实施路径，避免走上高耗能的发展模式。
亟待发展地区，应加大技术投入和人才引进力度，积极运用低碳理念培育和发展产业。一是深入推进工业、建筑、交通等领域绿色低碳转型，加强重点行业的减排工作，不断扩大高新技术产业发展规模，逐步消除经济发展对能源密集型工业的过度依赖。二是推动能源清洁低碳安全高效利用，加强低碳技术研发，加快低碳技术的应用、创新和转化，在去产能的过程中同步推进清洁能源利用。三是城市建设应注重低碳的规划与实施，扩大建筑业的节能应用，严控高能耗公共建筑，合理设定建筑面积目标，巩固生态系统碳汇能力，稳定现有生态资源固碳作用。
郭巍，国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心
来源： 《中国发展观察》2021年第21期