廖宏斌：财政助力乡村振兴的战略与实施路径

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    2020年12月，习近平在中央农村工作会议上指出，脱贫攻坚任务完成后，“要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。全党务必充分认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。这标志着我国全面开启了乡村振兴的新阶段，“三农”工作重心出现了历史性的转移。为进一步推动乡村振兴战略的全面实施，2022年2月中共中央、国务院又出台了《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（下称《意见》），要求把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，财政政策要助力农业农村发展和乡村振兴。
    《意见》是中共中央、国务院出台的中央一号文件，这也是自21世纪以来连续出台的第19个中央一号文件。与以往不同的是，这是我国在全面迈向第二个百年奋斗目标和实现中华民族伟大复兴新征程上，是在中国共产党团结、带领各族人民顺利完成农村脱贫攻坚任务、全面开启乡村振兴战略的新形势下颁布的一个新文件。乡村振兴要求通过各种政策手段不断激发乡村的内部活力，这是缩小城乡差距和实现共同富裕的有效手段。经验表明，财政资金对助推农业农村发展具有重要的意义和作用。在新的发展阶段，需要正确认识乡村振兴在国家战略中的基础性地位和作用，正确理解财政政策设计与乡村振兴战略之间的辩证关系，科学设定财政助力乡村振兴战略的政策目标和政策工具。基于此，本文对财政政策在乡村振兴中的基本定位及其政策工具选择与应用问题做初步探讨。
    一、财政助力乡村振兴战略的基本定位
    乡村振兴作为一项复杂的系统性工程，直接决定实现乡村振兴战略政策工具的多元性。以财政资金作兜底保障，充分激发市场和社会参与农业农村发展，是世界各国政府助推农业农村发展的通行做法。在新的发展阶段，以财政政策助力乡村振兴，必须正确把握农业农村现代化的总体目标和产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总体要求，推动国家财政与乡村振兴战略的有机衔接，创新财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制，确保财政投入到位、政策落实到位、监督管理到位和职能发挥到位。
    财政支持实施乡村振兴的战略定位，主要体现在以下三个方面：
    第一，财政资金在支持乡村振兴中具有兜底保障作用。乡村振兴战略是党中央领导全国人民完成脱贫攻坚任务，全面进入小康社会提出来的宏伟战略。习近平指出，在全面完成脱贫攻坚任务后，要继续“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接”，要深刻认识到“全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚”。我国幅员辽阔，乡村振兴对财政资金规模和使用水平提出了新的要求。在乡村振兴战略实施过程中，要准确把握乡村振兴战略的总体要求，要明确财政资金的政策目标，科学选择和应用财政工具，充分发挥财政涉农资金的兜底功能和基础保障作用，积极引导金融和社会资本参与农业农村改革、发展乡村产业、加强农村生态文明建设和推动城乡融合发展。在财政涉农资金的配置、管理和使用上，要以支持实施乡村振兴战略为依归，不断优化和完善财政资金的管理和使用效益，确保财政资金助力乡村振兴落到实处、见到实效。
    第二，农业农村在一般公共预算中具有优先保障地位。自分税制改革实施后，中央财政收入占全国财政收入和GDP收入总比均呈上升趋势，但中央与地方的事权却并没有因此做出同步调整，改革虽名为分税，事实上却出现了财力集中的现象。地方政府也采取了一系列措施，如推行县财省管、乡财县管，财力进一步向上集中，基层政府尤其是乡镇一级政府承担了大量事权，但缺乏必要的财政资金支持，基层政权在一定程度上处于“悬浮”状态。中央意识到了制约农业农村发展中的现实问题，并不断加大了财政资金投入。党的十八大以来，中央、省、市、县专项扶贫资金投入1.6万多亿元，其中中央财政累计投入近7 000亿元。今年中央一号文件又继续将农业农村纳入一般公共预算优先保障地位。从收入构成看，一般公共预算资金主要由税收收入、行政事业收费收入等构成，收入来源稳定，将农业农村纳入财政优先保障范畴，加大了对乡村振兴的财政资金保障。
    第三，确保中央预算内投资进一步向农业农村倾斜。我国农村人口规模大，居住分散，农村经济发展水平偏低，集体经济组织力量薄弱。长期以来，由于地理条件和经济发展水平的限制，加之农业基础设施和基本公共服务建设项目投资规模大、建设周期长、投资收益低，农村基础设施和基本公共服务供给水平严重落后于城市。《意见》要求全面压实地方政府的投入责任，支持地方政府发行政府债券投入乡村公益性项目，提高乡村振兴领域的项目储备质量，要求中央预算内投资向农村领域重点倾斜，引导中央预算内投资重点投向农村基础设施建设和基本公共服务领域，进一步强化了普惠性、兜底性、基层性民生建设财力保障。
    二、财政助力乡村振兴战略的实施路径
    （一）优先加大对农业农村的投入保障
    农业农村在国家战略中具有基础性的地位和作用，农业农村发展离不开国家的财政支持。《意见》指出，要继续将农业农村纳入一般公共预算的优先保障领域，实质上就是要求国家在公共财政的投入上应向“三农”倾斜更多。优先加大对农业农村的投入保障，就必须不断创新农业农村投融资体制机制，形成财政资金优先保障、金融重点倾斜、社会主体积极参与的多元化投资格局，积极引导金融机构和社会资本力量加大对农业农村的投入，确保农业农村发展投入总量不断增加。在资金的投入与使用问题上，要结合乡村振兴的总体目标和任务要求，建立起短期与长期相结合的财政优先保障机制。既要科学评估项目投资的可行性，合理确定投资规模、筹资渠道和负债水平，正确设定乡村振兴的阶段性目标和工作任务，也要尽快形成有利于乡村振兴与发展的长效机制，有针对性地加大涉及乡村长远发展的重点领域、重点项目的长期投入，增强农业农村发展的韧性。既要充分发挥财政涉农资金的兜底功能，又要建立以市场为导向的多元化资金投入机制，确保乡村振兴资金总量不断增加，为乡村振兴提供更加有力的资金保障，同时又要合理优化资金结构，适时调整支出结构，提高财政资金的使用效率，防止出现债务风险和债务危机。
    （二）建立财政与金融相协调的政策体系
    资料显示，截至2020年底，我国地级行政区划数为333个，县级行政区划数为2844个，乡级行政区划数为38741个，行政村约有69万个。2021年中国农民大约有5.56亿人，约占全国总人口比为39.4%。乡村振兴资金需求巨大，仅仅依靠财政资金的投入远不足以支撑农业农村发展和乡村振兴战略的实施。因此，在政策的设计上应注重财政资金与金融政策的协调配合，既要注重发挥政府投入的主体和主导作用，也要充分发挥好金融资金的引导和协同作用；既要充分发挥财政资金的锚定和风险兜底功能，也要科学发挥金融的杠杆功能，充分调动金融机构资金的积极性，撬动更多资金投入到“三农”领域；既要科学设定财政风险补偿、风险分担机制，适度提高财政的补偿标准和风险分担比，也要充分培育以市场为导向的资金风险分担机制，调动金融机构服务乡村振兴的积极性，提升农村金融服务水平。
    （三）建立健全多元化的资金筹集机制
    在脱贫攻坚任务期内，国家不断创新农村金融服务，在财政助力脱贫攻坚过程中积累了丰富经验，出台了金融助推完成脱贫攻坚的政策规章和措施。实施乡村振兴，需要充分借鉴脱贫攻坚期间的成功经验和有益做法，不断优化和完善资金筹集机制，畅通资金渠道。一是持续优化农村金融服务。不断深化和完善农业信贷担保体系，加强农业信贷担保的服务网络，扩大农村信贷提供的覆盖面，强化国家农业信贷提供基金的服务功能；深入落实好农村金融机构定向费用补贴政策，加大定向补贴政策实施绩效评估，推动政策补贴更加科学化、精准化、精细化；坚持政府引导与市场驱动相结合，规范基金管理，强化基金监督，充分发挥好政府投资基金在农业农村发展中的引导作用。二是创新金融服务乡村振兴方式。在严控地方债务和金融风险的前提下，在经济条件较好、地方资产优、社会信誉度高的地区创设乡村振兴基金，允许发行地方债券或开展地方资产证券化试点，以多种方式筹集社会资金重点用于农村基础设施建设或乡村公益类项目。三是构建多元化的土地出让收益分配机制。土地既是农业产生的核心载体，也是农村集体重要的实物资产。探索建立多元化的土地出让收益分配机制，需要进一步扩大农村集体土地直接上市流转试点，建立城乡建设用地增减挂钩和节余用地指标的跨区交易机制，严格土地收益资金管理，保障土地收益优先用于支持实施乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果。
    （四）强化财政涉农资金的集约利用效果
    长期以来，我国在农业农村领域的财政投入是按照归口管理的原则进行的，在部门内部以及部门之间的资金使用的统筹力度不够。推动乡村振兴需要建立起统筹财政支农资金使用的机制，不断优化财政供给结构，提高财政涉农资金的使用效率。一是加强对财政涉农资金的源头管理。在进一步明确资金项目使用和管理职责的基础上，加快对农田投资、农田整治、农业综合开发等项目资金的归口管理，推动财政涉农资金的统筹使用、集约利用。二是建立乡村振兴专项发展基金，提高农业补贴资金的针对性和精准性，建立科学的资金使用或项目评估机制，提高财政涉农资金的使用绩效。三是深化财政涉农资金使用管理机制。扩宽财政支农资金渠道，建立财政政策与金融政策相结合的政策体系，探索建立乡村振兴资金池制度，加大对财政涉农资金的统一管理。充分发挥地方政府的主导作用，发挥市场在金融资源配置中的决定作用，加大政府与社会资本的合作，将金融机构和社会资本引入农业农村，参与到乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果中来。四是推行财政资金任务清单管理制，科学设定财政资金任务管理清单，合理划分指导性任务和约束性任务，及时进行任务责任分解，优先保障约束性任务的落实，加强对一般性资金项目的业务指导，确保财政资金的使用与乡村振兴目标、任务的有机衔接，不断优化财政涉农资金的使用效率。
    （五）加大对财政资金使用的监管力度
    乡村振兴资金管理，从纵向上看，有农业农村部、乡村振兴局自上而下的“条条”管理与业务指导关系，从横向上看，相关项目、资金、人员等又分散于不同部门，隶属于不同的管理机构。资金分条管理与分块管理并存，缺乏严格、规范的管理，资金统筹使用效率并不高。加强乡村振兴财政资金的监督与管理，首先要正确区分财政资金的用途，建立专项资金投入使用全程监督管理机制，重点加强对涉及教育、医疗、养老等重点民生资金的监管力度，确保资金专款专用、落地见效。其次，要建立项目资金动态监管机制，采取常态化与非常态化（随机抽查）相结合的方式，加大对农村产业发展、基础设施建设等重点领域、重大项目的资金监管。再次，要建立健全涉农资金内控机制，重点加强对地方政府投融资行为的监管，不定期对地方政府举债融资进行风险排查、管理和控制，严格规范地方政府的财政金融行为。最后，要全面推行项目公开、资金公开、信息公开，面向公众披露所有财政涉农项目及资金使用情况，充分发挥社会监督作用，严格规范涉农资金的管理。
    （六）全面实施财政涉农资金的绩效管理
    建立全方位的财政涉农资金绩效管理机制，将绩效管理扩展至所有的财政涉农资金项目，加大对重点财政涉农资金的重点绩效评价，加大对财政涉农资金使用的干部考核，强化绩效评价和干部考核的结果运用，将绩效评价和干部考核评价作为安排财政预算、政策调整和优化管理的重要依据，全面提升财政涉农资金的使用效率，充分发挥财政涉农资金的社会效益。探索事前、事中和事后相结合的全过程绩效管理，在预算编制环节科学设定资金绩效目标，在执行过程中不断强化绩效监控，在项目验收环节引入绩效评价机制，全面推进财政涉农资金的绩效管理。建立转移支付资金绩效评价机制，重点加强对涉及民生的专项财政转移支付、向贫困地区优先倾斜使用的财政资金的专项审计和绩效管理，将财政资金使用绩效与中央财政转移支付严格挂钩，确保专项转移资金、重点开发项目资金专款专用，最大化提升中央财政转移支付资金的使用效率。
    廖宏斌，西南财经大学公共管理学院教授。
    本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2022年第3期“全面推进乡村振兴：解读中央一号文件（笔谈）”栏目。