湖南省不同区域开发区工业用地利用效率评价研究(下)

由表6和图1综合评价结果可见，全省开发区工业用地利用效率整体并不高，只有长沙、株洲、衡阳、娄底和岳阳5市处于中等及以上水平，其他9市州利用效率为较低或低水平。就四大区域分布看，由于产业基础、区域位置、资源禀赋等原因，园区工业用地发展并不平衡，长株潭区开发区工业用地利用效率最高，这与长株潭城市群为全省经济增长极，发展基础较好，产业结构层次相对较高，区位交通条件便利等因素密不可分；大湘西区最低，与其区位、基础设施、产业发展等投入和产出水平较低有关；环洞庭湖区和湘中南区居中，区内工业经济基础和产业水平有自身的特色优势，土地利用综合效率仍有较大的提升空间。
    具体就各区来看，长株潭区各市开发区工业用地利用效率也存在明显的区域差异，其中长沙和株洲2市开发区工业用地综合效率呈高效态势，远远高于全省其他地区利用效率，但用地结构效益有待改善，且与东部发达地区相比还存在较大差距。湘潭开发区工业用地利用效率较低(综合效率指数为-0.031)，在全省14个市州中排名第六。究其原因，主要在于湘潭市投入水平和产出水平指数均较低。但就结构效益来看，湘潭市要优于长沙和株洲。因此，随着湘潭开发区工业用地投入水平的提高，特别是湘潭高新技术产业开发区晋升为国家级高新区之后，其产出水平也会得到较大提高，开发区工业用地利用效率会得到根本改善。
    环洞庭湖区开发区工业用地利用效率除岳阳为中等水平外，其他2市均为较低水平。原因在于3市在开发区投入水平、产出水平上仍显不足；另外鉴于洞庭湖区是国家重要的商品农业基地，也是湖南农业产业化、土地综合开发的重点地区，其用地优势在于耕地，建设开发居其次。
    湘中南区开发区工业用地利用效率整体处于中等及以下水平。其中，衡阳和娄底开发区工业用地利用效率为中等水平，仅次于长沙和株洲，分居第3和第4位；郴州为较低水平；永州为低效利用，分居第十二位。这种格局源于该区域各市开发区工业用地在投入水平、产出水平和结构效益3项指标上表现都不够突出，影响土地利用综合效率。
    大湘西区开发区虽然整体结构效益相对较好，但由于本区发展工业的区位和经济及产业发展基础处于劣势，开发区投入力度和产生水平都处于较低水平，因此，开发区工业用地利用效率整体水平在全省四大区域中仍属于末位位置。就3市1州层面看，邵阳市和湘西州开发区工业用地利用效率最低，怀化和张家界2市基本相当，均为较低水平。
    4 结论和建议
    4.1 研究结论
    综上，本研究运用加权平均法和层次分析法，对湖南省四大区域14个市州77个省级及以上开发区工业用地利用效率进行了评价，定量分析了各市州在开发区土地利用过程中投入水平、产出水平、结构效益、综合效率等方面的差异及原因。结果表明：①全省开发区工业用地利用效率整体不高，各区域存在明显的空间差异；②长株潭地区开发区工业用地综合效率有明显的比较优势，但在用地结构效益方面有待改善；环洞庭湖3市在开发区投入水平、产出水平上仍显不足；湘中南和大湘西区投入水平、产出水平都有待提高，其中大湘西区结构效益方面表现相对较好。由此，结合各区域开发区土地利用特点提出针对性优化对策和建议。
    4.2 对策与建议
    全省开发区土地利用效率的提高是一个系统工程，不能仅仅依靠一两项措施或一两个地方，而应建立起包括制度、技术和工程等多方面，各地相对统一的措施体系，同时还得考虑各区域的区情，促进全省各区域协调发展，共同提高。
    4.2.1 以节约集约用地为重点着力提高开发区工业用地效率。①改革工业用地出让机制。探索建立一套完整的、适合工业用地招拍挂的出让机制和配套措施。工业用地出让不能照搬“价高者得”的竞拍法则，对不同产业、不同投入强度的工业项目实行区别对待，对科技含量高，产业贡献大的重大工业项目，用地方面可以给予适当扶持。已出让的土地必须按照规定投资强度、环保要求进行建设，不得随意转变土地用途。②优化开发区用地结构和布局。一方面切实控制开发区规划面积，以挖掘开发区内部潜力为主；另一方面，可以借鉴东部发达省区的异地办园区做法，以促进开发区规模化发展。通过体制机制转型、行政措施、产业结构调整、工艺技术和经营管理水平提高等多个途径，切实把容积率和投资强度“双控”标准落到实处。新增用地要根据提高土地综合产出水平的原则，适当向发展水平高的地区和土地产出水平高的开发区集中；也要着眼于区域均衡发展，兼顾经济发展水平较低地区的土地供给。③实行严格准入限制。严格执行容积率和投资强度“双控”标准的同时，从产业类型、环保要求等多个方面对工业项目做出详细规定。工业类开发区内的生产和基础设施用地比例不得低于70%。创新招商模式，通过租赁闲置厂房、与现有企业合作等多种方式，减少新增项目用地，尽可能实现“零土地”招商。同时进一步完善工业用地租赁制度，鼓励各开发区建设标准厂房向企业出租。④加大闲置土地的清理和处置力度。在对各开发区土地集约利用评价工作基础上，重点开展园区工业土地利用状况清查，摸清企业内留白土地、绿化用地、厂房设施布局及旧厂房改造利用状况。对违反出让合同约定，长期闲置的土地可通过无偿收回、公开出让等方式予以处置；对尚未达到规定收回期限的闲置土地，通过协商和合理补偿，动员土地使用者交还土地；对暂时无法收回的土地，可通过收取闲置费等办法处理。⑤加强开发区发展运行和土地使用监管。建立健全开发区管理的规章制度，加强管理的科学化、规范化和透明化。制订开发区监管条例，形成园区设立审查、规划和建设管理、运行监控的制度化、经常化。制定开发区建设发展评价体系，其中土地产出率应作为一个重要内容，实行定期动态监管，并以此作为新增用地供应的重要依据。积极采取法律、经济等有效手段，并辅之以必要的行政手段，切实提高土地利用的监管水平和效率。
    4.2.2 以分类措施指导不同区域开发区工业用地利用效率地提高。①长株潭区。结合本区自然条件和社会经济发展趋势，在“两型社会”建设的总体要求下，进一步优化产业结构，促进优势产业集群发展；加大闲置土地处置利用力度；鼓励各园区建设使用多层标准厂房，严格控制厂区绿地面积，提高土地利用率；实行土地调整与产业结构调整相结合，压缩和控制占地多、效益差的工业项目，为“两型”产业和“两型”技术等优质项目留出发展空间；对规模小、污染重、效益差的企业逐步实行淘汰关停；还要积极考虑解决部分土地产出水平较高开发区发展空间不足的问题。②环洞庭湖区。该区域开发区今后应在保护耕地前提下，加大对各开发区投入，合理调整开发区用地结构，降低不必要的绿化、道路等基础设施，增加园区内产业用地比重，切实提高工业用地利用效率水平，特别是对新增开发区用地应严格控制投入产出强度和土地承载强度，新增工业项目地均投入必须控制在国家规定的行业投入强度标准值以上，并适当提高准入门槛。③湘中南区。该区应努力整合结构雷同、经济功能相似、规模偏小的各类开发区，减少重复建设和资源浪费，避免恶性竞争；加大招商引资融资力度，主动承接珠江三角洲地区产业转移，使该区早日成为国家级承接产业转移示范区；针对衡阳、永州两市土地投入偏多的实际，也可考虑适当压缩其园区用地规模来提高集约节约用地水平；同时在严格保护生态环境的前提下，积极发展资源深加工，不断提高资源型产品的附加价值和科技含量，并鼓励工业园区投资建设主体多元化，筑建融资平台，提高土地投入产出率。④大湘西区。本区对现有开发区用地要以建设用地适用性评价为依据，严格控制园区建设用地规模扩张；各开发区应打破行政区域界限，从整个大湘西社会经济发展考虑，统筹协调发展，树立大开发区概念。通过整合，对区内开发区进行总体定位、明确分工、整体规划、整体形象推广、统一招商，可试行各开发区之间进行项目参股经营，形成联动开发、协调发展态势。同时，结合自身优势特色产业，可优先考虑在长株潭区或湘中南各开发区设置特色工业园区，实现异地增加财政收入。
    作者简介：庄红卫(1961—)女，江西赣州人，博士研究生。主要研究方向为经济植物开发与利用。E-mail:csuft_zihuan@126.com。

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    （作者： 中南林业科技大学林学院 庄红卫 湖南省经济地理研究所 李红）