我国脱贫减贫：现状、问题与战略转型研究

    摘要：我国脱贫减贫呈现出典型的阶段性推进特征。通过持续的大规模扶贫开发，绝对贫困问题总体解决，区域性整体贫困明显缓解，贫困地区生活质量全面提高。但减贫也存在相对贫困人口规模较大，贫困人口识别标准单一，脱贫减贫主体发挥作用不够，扶贫减贫治理碎片化等问题。2020年我国脱贫攻坚任务如期完成后，绝对贫困解决但相对贫困仍将长期存在。发达国家减贫的贫困线设置、提升减贫内生动力、精准扶贫对象、分类设计保障性扶贫等有效做法，值得我们借鉴。适应新形势，2020年后我国减贫重心要转向常规治理相对贫困，减贫治理要转向统筹城乡贫困治理一体化，减贫政策要重在防止贫困人口返贫，减贫对象要更加关注特殊地区和特殊人群。
    关键词：脱贫攻坚；减贫策略；绝对贫困；相对贫困
    基金项目：本文系国家社科基金项目《更高质量和更充分就业的测度评价与实现路径研究》（批准号19BTJ006）的研究成果。
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围全面打响脱贫攻坚战。2020年底，现行标准下我国农村贫困人口已实现全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决。绝对贫困解决但相对贫困仍将长期存在，贫困人口还存在返贫风险。适应脱贫攻坚目标任务即将完成新形势，需要及时筹划2020年后我国的减贫战略。
    一、我国脱贫减贫的发展历程与阶段变迁
    我国高度重视扶贫减贫，出台实施了一系列中长期扶贫规划，从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫，探索出一条符合国情的农村扶贫开发道路。在经济社会发展的不同阶段，由于扶贫任务存在较大差异，扶贫发展也呈现出典型的阶段性推进特征，大体可分为五个阶段。
    一是计划经济体制时期（1949—1977年），小规模的救济式扶贫。建国初期，大规模城市贫困和农村贫困现象十分普遍，广大农村普遍存在生存性贫困，农民温饱难以保障。这一时期，我国采用了小规模的、有限的“输血式”救济扶贫战略，依靠民政救济系统，对一些落后边远地区、因灾致贫及战争伤残人口实施生活救济，以保证贫困人口的临界生存需要。按现行农村贫困标准衡量（2010年价格每人每年2300元），1978年我国农村贫困人口规模高达7.7亿人，贫困发生率为97.5%。^①
    ①国家统计局：《国际地位显著提高 国际影响力持续增强——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十三》，国家统计局网站，2019年8月29日。
    二是改革开放初期（1978—1985年），农村经济体制改革推动下的发展型减贫。党的十一届三中全会后，我国逐步拉开农村经济体制改革的大幕，农村生产力得到了解放，农村经济快速增长，这为农村贫困问题的缓解提供了强劲动力。此外，国家鼓励农民进城务工，发展非农产业，取得非农收入，农民收入得到了大幅提升。这一阶段，农村贫困人口从7.7亿人减少到6.6亿人，贫困发生率由97.5%降到了78.3%。
    三是经济高速增长时期（1986—2000年），以贫困县瞄准为重点实施开发式扶贫。随着东中西部地区的发展差距日益拉大，欠发达地区贫困现象突出，贫困人口呈现出明显的区域集中特点。针对一些“老、少、边、穷”地区，国家制定了开发式扶贫方针，安排专项资金，出台优惠政策，进行开发性生产建设。到2000年底，“八七”扶贫攻坚目标基本实现，农村贫困人口由1985年6.6亿人减少到2000年的4.6亿人，贫困发生率从78.3%下降到49.8%。
    四是新世纪扶贫开发（2001—2011年），以实现小康社会为目标的综合型扶贫。进入21世纪，以《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》为标志，我国进入综合扶贫开发阶段。这一阶段，中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的重点县成为扶贫开发的重点区域，扶贫工作重心转向产业扶贫、整村推进、贫困地区劳动力转移培训等领域。到2000年底，第一个“农村扶贫开发纲要”基本完成，农村贫困人口由2000年4.6亿人减少到2011年的1.2亿人，贫困发生率从49.8%下降到12.7%。
    五是脱贫攻坚时期（2012—2020年），实施精准扶贫精准脱贫。党的十八大以来，我国全面打响了脱贫攻坚战，集中连片特困地区成为扶贫主战场，精准扶贫成为主要方式，实现扶贫从片状向点状演进，并明确提出，到2020年现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫。目前，我国832个贫困县已全部实现脱贫，脱贫攻坚胜利“收官”。
    表1 1978—2019年我国农村贫困人口规模及贫困发生率 单位：万人、%
    
    资料来源：相关年份《中国农村贫困监测报告》。其中，2010年以前数据是根据历年全国农村住户调查数据、农村物价和人口变化，按现行贫困标准测算取得。
    二、我国脱贫减贫现状及面临的主要问题
    （一）我国脱贫减贫现状
    通过大规模扶贫开发，我国农村贫困人口大幅减少，区域性整体减贫成效明显，贫困群众生活水平大幅提高，贫困地区面貌明显改善，成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，为全球减贫事业做出了巨大贡献。
    一是绝对贫困问题总体解决。改革开放后，我国确立以贫困地区为重点，实施有计划有针对性的扶贫开发政策，先后实施了“八七扶贫攻坚计划”和两个为期10年的“中国农村扶贫开发纲要”，精准扶贫精准脱贫全面打响脱贫攻坚战，农村贫困程度进一步减轻，贫困人口大幅减少，中华民族千百年来的绝对贫困问题在2020年得到了历史性解决。
    二是区域性整体贫困明显缓解。2014年，全国832个贫困县名单公布，涉及中西部22个省区市。从2016年开始，我国贫困县开始逐年脱贫摘帽，2019年底未摘帽贫困县减少至52个，2020年底所有贫困县已实现脱贫摘帽。连续7年，我国每年减贫人口都在1000万人以上，贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县等贫困地区减贫成效尤为显著，区域性整体贫困已明显缓解。
    三是贫困地区生活质量全面提高。随着对农村尤其是贫困地区建设和投入力度的持续加大，贫困地区农村居民生活条件和生活环境明显改善，享有的公共服务水平不断提高，生活质量得到全面提高。从家庭耐用消费品情况看，贫困地区农村居民家庭耐用消费品从无到有，拥有量持续增加，与全国农村平均水平的差距逐渐缩小。基础设施条件不断改善，贫困地区通电的自然村接近全覆盖，通有线电视信号、通宽带的自然村比重均在80%以上。公共服务水平不断提高，教育文化卫生设施配置逐渐齐全，贫困地区生产生活条件得到进一步改善。
    （二）我国脱贫减贫面临的主要问题
    尽管我国脱贫减贫取得了历史性成就，但仍面临一些不容回避的问题，未来脱贫减贫任务依然较重。
    一是相对贫困人口规模仍较大。国际上主要使用两种贫困标准：一种是世界银行1.9美元/天的绝对贫困线；另一种是目前在经济合作与发展组织（OECD）等发达国家使用较多的以家庭中位数收入50%或60%为基准的相对贫困线。根据世界银行的统计数据，按照1.9美元/天的贫困标准（2011年购买力平价计算），高收入国家的贫困发生率仅为0.7%，显著低于世界平均水平（9.9%），比低收入国家平均水平（43.4%）更是低几十倍。2020年我国绝对贫困问题基本解决，但如果以城乡居民人均收入中位数的50%为基准的相对贫困标准来测算，2019年我国城镇居民的相对贫困标准为19622元，农村为7194元，远高于2020年人均收入4000元左右的农村绝对贫困标准。据此测算，“十四五”时期我国城镇和农村的相对贫困人口比例基本在15%和20%左右。
    二是贫困人口的识别标准单一。精准识别贫困人口是精准开展减贫工作的前提。当前，我国精准识别的指标主要为收入，国家依据收入标准估计出各省和县的贫困发生率，按10%的上浮比例逐级向下分配建档立卡名额，名额分配到村后，低于国家确定的收入标准的人就可以纳入贫困人口范畴。但在实际操作过程中，因为信息不对称和道德风险等问题，极易产生漏选或错进，导致“进不应进，应进未进”的贫困识别偏误。同时，贫困户的致贫原因也多种多样，单一收入指标无法客观反映因病、因残、因学、因灾、缺技术、缺资金、内生动力不足等多维度导致的贫困。
    三是脱贫减贫主体发挥作用不够。扶贫在本质上是扶贫者帮助扶贫对象建立和提升自主性，共同寻求发展道路的过程，二者应该是平等合作的关系。打赢脱贫攻坚战，政府强力拉动和推动不可缺少，但外部力量在短期内的快速积聚，也带来了减贫主体发挥作用不够，贫困村、贫困户内在动力机制弱化，出现所谓“等、靠、要”等问题。从近几年的脱贫攻坚实践看，外部投入的人力、物力和财力相当大，而贫困地区和贫困群体自身的内生发展动力则相对不足。
    四是扶贫减贫治理碎片化。目前，我国在贫困治理上还没有建立全国统一的贫困治理体系，城乡间在扶贫政策和投入上基本分割存在。2019年，我国常住人口城镇化率已达60.6%，但户籍人口城镇化率仅为44.4%，全国人户分离的人口2.80亿人，其中流动人口2.36亿人。城市贫困问题尤其是流动人口的贫困问题日益凸显，给扶贫治理体系和扶贫政策提出了新的挑战。此外，贫困作为社会问题已扩展到社会各个层面，涉及发改、住建、人社、民政、卫计、教育等多个部门，碎片化的治理会导致资源使用的低效率，亟需建立多部门共同参与、协同治理的减贫体制机制。
    三、发达国家减贫经验及对我国的启示
    在全球范围内，贫困是一个突出的经济社会问题。贫困解决得好不好，会影响经济发展和社会稳定。一些发达国家在工业化进程或后工业化时期，没有停止与贫困作斗争，在减贫方面积累了很多有效做法，并形成了一些相对成熟的减贫模式，也取得了较好的效果，值得我们借鉴。
    一是解决绝对贫困问题后，一段时期内要继续保持原有项目和资金投入力度，并持续开展评估督导工作，防止重点地区和人群大规模返贫。美国、英国等发达国家的经验表明，减贫具有极强的复杂性和脆弱性，一旦政府降低投入，贫困发生率将可能发生快速反弹。20世纪70年代后期，美国经济陷入滞涨和财政收入增速下降，联邦政府无力维持过高的减贫和福利支出，1980年美国贫困率开始出现反弹，相对贫困率由11.5%回升至2017年的13.4%。我国2020年全部解决绝对贫困问题后，要在一段时期内继续保持原有的扶贫项目和资金投入力度，巩固脱贫攻坚效果，防止大规模返贫。
    二是建立以家庭为单位、与物价指数变化挂钩，包含绝对贫困线和相对贫困线的国家贫困线制度。美国、英国等发达国家各自基于本国国情，设立了以家庭为单位，根据家庭规模和结构（包括人口数量、老年人数量、未成年人数量等）设置不同的标准，并根据物价变化、通货膨胀等情况进行动态调整，收入低于贫困线的家庭内部所有人员均被列为贫困人口。作为一把标尺，使用贫困线确定整体贫困率及各族群、地区、年龄段的贫困状况，可以大大提升减贫项目的精准度和针对性。2020年后，我国也要根据经济社会发展状况、物价水平、住房成本等对现有的贫困线进行调整，并加快制定适合我国国情的贫困线调整制度。
    三是综合运用现代信息技术手段摸清各地贫困底数，确保扶贫对象精准。大数据、云计算、人工智能这些现代信息技术在发达国家被充分综合应用，结合随机抽样入户调查数据，了解贫困人群的分布区域、年龄状况、劳动能力、务工状态、学历水平、致贫原因等基本情况。为精确识别真正的贫困人群，防止他们滑落至某一生活水平之下，美国政府开展了广泛的家计调查，即家庭经济状况调查，大量的福利项目以通过家计调查的结果来确定受益人群，或者说家计调查是确定项目受益人资格的必要前提。为保证贫困数据的准确，我国扶贫部门也要加强数据比对衔接工作，着力解决“一个部门一个数”的现象，实现底数的准确化、确定化、唯一化，确保扶贫工作开展有的放矢、对象精准。
    四是分类设计保障性扶贫项目，强化对有劳动能力贫困人口的技能培训和工作激励。发达国家通常按照贫困人口有无劳动能力，对现有贫困人口各项社会保障和救助政策进行分类和调整。对适用于无劳动能力者的项目，在通过家计调查等手段严格甄别受益人资格条件的基础上，适当提高补助标准。对适用于有劳动能力者的项目，通过缩短资助时长、强制寻找工作、强制参加技能培训、地方享受项目人数总量控制等方式突出工作激励。美国、英国、日本的保障性福利项目体系均对无劳动能力的贫困人口进行政策性兜底，对有劳动能力者则通过缩短补贴时限等方式激励其外出工作，以防止“养懒汉”。为提高减贫帮扶政策的有效性和精准性，我国也应该根据贫困人口特点，提供实用的非现金援助服务，进一步激发贫困人群发展内生动力。
    五是给予重点贫困地区财税、行业准入、土地等方面的特殊优惠政策。发达国家为加大贫困地区招商引资优惠政策，通常以扩大行业准入、布局军工产业、出台小企业创新创业政策优惠等手段，吸引更多企业到贫困地区投资。美国联邦政府设立优惠政策，鼓励资本到相对落后地区投资，对到贫困地区从事农牧业生产和开采矿产资源的私人投资公司，可以得到税收优惠和返还，必要时政府甚至还可以帮助企业进行信贷担保并给予贴息贷款。日本政府以“一村一品”“六次产业化”等手段加大农村地区开发，增加农村居民收入，并通过“农险”提供“兜底”保障，促进落后地区的经济发展和人民生活水平的提高。借鉴国际经验，我国也要继续加大对集中连片贫困地区的政策支持力度，帮助重点地区和重点人群巩固脱贫攻坚成效。
    六是多种措施培育、扶持和发展扶贫社会组织。发达国家经验表明，在农村社区减贫方面，社会组织往往更加尽心、灵活，也更加专业和精细化。因此，发达国家普遍注重发挥社会组织在减贫中的积极性，加大社会组织参与度，实现政府与社会组织充分良性互动。美国、英国、日本等发达国家通过政策倾斜、政府购买、权力下放、权力外放等方式，积极引入非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等专业性的社会组织参与到减贫政策和项目的实施过程中，在实现政府成本极小化的同时，有力提升减贫政策执行的精准化、专业化水平。借鉴国际经验，我国在政府编制紧张而社会组织和社工力量较为充裕的地区，也可以探索综合应用政府购买服务、专项资金扶持、公益创投、培育孵化等方式手段，鼓励和支持社会组织参与减贫公益活动和公益服务，促进形成多方参与的大扶贫格局。
    四、2020年后我国减贫策略的战略选择
    2020年脱贫攻坚任务如期完成后，我国相对贫困问题仍将长期存在。适应新形势，2020年后减贫战略需实现四大转变：由重点消除绝对贫困向常规治理相对贫困转变；由集中解决农村贫困向统筹城乡贫困治理转变；由主要聚焦促进脱贫向更加注重防止返贫转变；由重点解决整体贫困向更加关注特殊贫困转变。
    一是减贫重心要转向常规治理相对贫困。随着2020年我国绝对贫困问题的解决，相对贫困问题逐步凸显。以解决绝对贫困为主的减贫政策需要进行重心上的调整，旨在缓解相对贫困的政策应成为重点。我国是人口最多的发展中国家，相对贫困标准的确定要与国情相适应。考虑到2020年后，我国仍有近40%的农村人口，建议分别设立城镇和农村的相对贫困线，并将居民收入五等份分组中低收入户的人均可支配收入和城乡最低生活保障标准作为相对贫困线的制定依据。据此测算，“十四五”时期，我国城镇相对贫困线可定在10000元（2020年不变价），农村相对贫困线可定在6000元（2020年不变价），加权平均后我国整体贫困线与世行中等偏高贫困线大体相当。同时，允许各地根据本地经济社会发展状况、物价水平、住房成本和财力等设立高于国家标准的地方贫困线，并保持贫困标准的动态调整和稳步提高。完善居民收入分配统计体系和家庭经济状况信息平台，实施“自下而上”申报与“家计调查”核实相结合的贫困人口识别办法。政府通过该平台并结合“家计调查”最终确定贫困人员，实行贫困人口的动态监测和进退调整。尽快明确2020年后统筹减贫的国家牵头部门，对部门之间的同类职能进行归口合并，对缺失的职能明确管理部门，建立起综合减贫部门统筹协调、多部门共同参与、协同治理的减贫组织体系。
    二是减贫治理要转向统筹城乡贫困一体化。随着城镇化的加快推进，城镇贫困问题日益凸显，加大城乡贫困治理一体化有其必要性和紧迫性。抓紧对现阶段脱贫攻坚政策进行梳理评估，基于政策评估结果，该完善的完善、该调整的调整、该接续的接续。着重筛选出适合地方实际、效果较为显著的政策，将这些政策逐步调整为解决相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。对于脱贫攻坚中形成的有效工作机制，包括责任机制、动员机制、考核机制等，要在乡村振兴战略中继续实施。对于脱贫攻坚中形成的有效政策和工作机制，要在乡村振兴战略中继续实施。尽快落实以居住证为核心的常住人口制度，将城市常住流动人口纳入城市贫困治理体系。允许依据居住地申请城市低保，实现城市常住人口最低生活保障全覆盖。加大对城镇贫困群体的教育、医疗和住房等方面的财政补贴，稳步提高低保和救助供养标准。强化公共技能培训服务体系建设，精准开展劳动力技能培训，提升劳动者的技能素质和就业质量，有效缓解城乡居民“工作贫困”。
    三是减贫政策要重在防止脱贫人口返贫。2020年区域性整体贫困解决后，已脱贫人口不再返贫是巩固拓展脱贫成果的关键，也是减贫政策的重点。通过强化宣传、树立致富典型、增强贫困人口参与等方式，唤醒贫困人口减贫的主体意识。以就业为导向，整合各部门培训资源，通过文化下乡、科技下乡等多元渠道，精准开展技能和创业培训，切实提升贫困人口的自我发展能力。把产业扶贫作为持续稳定脱贫的根本之策，夯实防止返贫的产业基础。在产业选择上，要注重实现一、二、三产业深度融合，提升产业发展水平，着力开拓和就业关联度高的产品市场，培育与创业就业关联度高的市场及产品，带动更多人口就业创业。统筹脱贫减贫与社会保障、教育培训、医疗卫生等事业，逐步提高社会保障水平，推进城乡基本公共服务均等化，织密社会保障和基本公共服务“安全网”。
    四是减贫重点要更加关注特殊地区和特殊人群。2020年后我国贫困人口数量和地域分布将由“多而分散”转变为“少而集中”，未来应着重针对重点地区和重点人群出台有针对性的减贫政策。深度贫困地区减贫要更多采取“帮扶性”政策，中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付和中央基建投资要继续照顾深度贫困地区，提升深度贫困地区基础设施的综合服务能力。特殊人群减贫要更多采取“兜底性”政策，增强政策供给的全面性和精准性，对无劳动能力的儿童、老人和残障群体，以及开发性扶贫措施不适应而未脱贫者要全部进入政策保障范围。阻断贫困“代际传递”要更多采取“干预性”政策，将儿童早期发展问题纳入国家反贫困战略，大力推动学前教育覆盖范围和投入力度，不断改善学龄前儿童营养和教育水平。建立贫困家庭动态监测机制，及时了解贫困家庭的生产生活情况，采取针对性帮扶措施，防止贫困家庭落入“贫困陷阱”。
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    李春瑜，中国社会科学院工业经济研究所副研究员；
    谭永生，中国宏观经济研究院社会发展研究所研究员。
    李春瑜,谭永生.我国脱贫减贫:现状、问题与战略转型研究[J].全球化,2021(01):73-81+135-136.