中美页岩气发展路径比较研究（上）

    摘要：从美国页岩气的发展历程和政策措施来看，美国政府对页岩气开发的财税补贴十分有限且主要用于支持技术进步，而“页岩气革命”发生在美国是一系列美国特色的制度因素共同作用的结果：不断修订适合国情的法律规范来引导产业发展，通过完善产权制度、市场定价和竞争机制使企业家精神得以充分发挥，最终形成了有效率的社会分工以及发达的基础设施。根据对我国页岩气的产业政策及实践的分析，并将产业发展的制约因素与美国进行比较分析，可以看出我国的主要优势在于财政扶持政策，其他方面的劣势明显，尤其是缺乏有效的制度安排，不足以在短期内实现美国式的“页岩气革命”。据此建议国内能源管理部门从制度改革入手，切实发挥市场机制发展页岩气产业。
    关键词：美国，中国，页岩气，发展路径，政策，制度改革，比较
    天然气在传统化石能源中的碳排放值最低，以气替煤对于促进CO2减排有重要成效。美国依靠非常规天然气开发的迅猛发展有效降低了能源对外依存度，也加速了全球天然气时代的到来。
    受美国“页岩气革命”鼓舞，我国能源界在近两年也颇为关注页岩气开发。随着鼓励支持多元投资进入页岩气开发领域的一系列政策陆续出炉，在中央及地方政府的积极推动下，业内按部就班进行资源勘查和技术测试，业外企业投资跃跃欲试，媒体舆论推波助澜，我国已经成为除美国外对页岩气开发热情最高的国家。中国版“页岩气革命”的大幕貌似已然拉开。
    非常规油气在全球分布较广，欧洲和中国也都较早进入了这一开发领域(例如煤层气)。然而，迄今为止，“页岩气革命”只在美国获得了成功。业内也充分认识到在我国本土开发页岩气有很多不利因素，对于页岩气是否可以复制美国式的成功怀有疑虑。本文旨在通过对中美页岩气发展路径的比较研究，指出制约我国页岩气发展的主要因素，并提出解决思路。
    一、美国页岩气发展路径
    美国“页岩气革命”的成功不是一朝一夕造就的。美国第一口商业生产的页岩气井于1821年在纽约州Fredonia附近开采，直到1980年美国实施了非常规燃料免税政策以后，特别是1981年Mitchell能源公司在Barnett页岩钻探了第一口商业页岩气井后，美国才对页岩气进行广泛的商业性开采。由于技术等原因，1989年美国仅生产页岩气42亿立方米。1998年，美国的页岩气产量达到85亿立方米，占天然气产量的1.6%；页岩气储量达到1104亿立方米，占天然气探明总储量的2.3%[1]。2000年，全美页岩气产量达到近200亿立方米，有页岩气井2.8万口，开发企业10余家。由于页岩储层评价技术以及钻井和完井技术的进步，页岩气开发成本大幅下降，而天然气价格(井口价)却从2003年的4.88美元/百万英热单位增长到2005年的7.33美元/百万英热单位，美国页岩气产量出现了爆发式增长(见图1)。2008年，美国页岩气产量达到507亿立方米，占全美天然气总产量的9%左右，年均增长12.5%，页岩气井超过4万口，开发企业达到64家[2]。如今美国已成为全球第一大天然气生产国。
    图1  1985-2010年美国天然气产量走势
    
    数据来源：参考文献[3]。
    除了美国部分地区的地质和地理条件有利于页岩气开发之外，很多研究者认为，美国页岩气革命在一定程度上受益于美国政府的支持，这种支持主要来自两个方面：法律法规和财政税收政策。虽然美国没有对页岩气专门立法，但是针对天然气的很多政策对页岩气同样有效。关于美国天然气相关的政策梳理见表1。
    从美国的相关政策演变可以看出，20世纪90年代前，联邦政府侧重对市场机制的建设和维护，依靠市场而不是优惠措施和规制来形成天然气价格，用市场化的价格调节产量；20世纪90年代之后，在已形成的天然气市场基础上，联邦政府侧重对技术进步的支持。
    美国联邦政府对页岩气开发提供的财政支持主要集中在技术研发方面，例如，专门设立非常规油气资源研究基金，支持非常规油气勘探开发项目；能源部、能源研究与开发署联合国家地质调查局、州级地质调查所、大学及工业团体，发起并实施了针对页岩气研究与开发的东部页岩气工程，产生了大批科研成果，对页岩气能进入实质性开采起到了关键性作用。近30年来，美国政府先后投入了60多亿美元进行非常规气勘探开发活动，用于培训和研究的费用达10多亿美元，包括拨款、贷款和担保、培训资助、科研资助和勘探直接投入。《2005年美国能源政策法案》中还规定，在10年内每年投资4500万美元用于非常规气的研究。页岩气开采的关键技术(水平钻井、水力压裂、随钻测井、地质导向钻井、微地震检测等)的突破与率先应用都来自美国。目前美国已掌握了气藏分析、数据收集和地层评价、钻井、压裂、完井以及生产系统集成技术，同时拥有丰富的实践经验。
    美国联邦政府对页岩气生产过程并没有提供多少补贴。美国共有48个州开发页岩气，这些州政府都有各自针对天然气和页岩气的政策和法令，尤其是税收政策各不相同。例如，阿肯色州对页岩气开采的前三年免税，得克萨斯州对高成本井(包括页岩气井)——2009年单井钻井成本超过4500万美元——提供免税优惠，并且优惠额度不超过投入资本的一半①。[8]但是与页岩气开发费用相比，美国州政府的财政支持力度还是偏弱。页岩气开发企业曾一度在天然气价格低迷时放弃在美国开发页岩气。直到2003年后，由于技术进步大幅降低了页岩气开发成本，加之天然气价格上升，才真正实现页岩气的工业性开发。
    由此可见，政策支持其实不是“页岩气革命”的直接诱因和成因，反映的是经济体制的有效性。美国“页岩气革命”成功的根本原因是鼓励市场竞争和企业家行为的体制。
    1)完善的产权制度，有助于各利益相关方(勘探方、开发方、矿权拥有方、管道拥有方、销售方、购买方等等)责权利划分明确，进入和退出方便。
    2)成熟的市场机制保障各行为主体激励充分，自由竞争与合作，产业效率高，形成了专业服务和技术类公司(例如物探公司、钻井公司)、金融机构、政府监管部门共同参与的高效率的社会分工体系，使得页岩气开采的单个环节投入小、效率高、作业周期短、资金回收快、资本效率高，同时也带动整个产业链的大发展，使管网等基础设施得到大发展。
    3)有效的产权和市场制度使企业家精神得到充分发挥，中小公司在不进则退、优胜劣汰的市场竞争中成为技术创新和商业化的主力。可以说，“页岩气革命”发生在美国是一系列美国特色的多种因素共同作用的结果[1]。
    
    二、中国页岩气相关政策及实践
    在过去几年，我国一直致力于推动能源行业对民营资本的开放(例如“非公36条”、“新36条”)，鼓励民营资本参与页岩气开发、天然气管道建设、天然气利用等投资建设。近期为大力发展天然气和页岩气，在《能源“十二五”规划》、《能源科技“十二五”规划》中加入了天然气以及页岩气的内容，并陆续出台了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》、《中国的能源政策(2012)》(白皮书)、《天然气利用政策》、《天然气发展“十二五”规划》、《页岩气发展规划(2011-2015年)》，正准备出台《页岩气产业政策》、《天然气基础设施建设运营管理条例》等。国家能源局局长刘铁男在2012年10月25日召开的“2012年全国天然气工作会议”上指出，2013年能源局重点做好八方面工作：1)加强行业管理和指导。做好相关规划配套衔接，依据规划有序核准重大项目；出台《天然气基础设施建设与运营管理办法》。2)推进体制机制创新。3)提高国内供应保障能力。4)大力推动页岩气发展。5)加快基础设施建设。6)积极开展国际合作。7)引导天然气高效利用。8)进一步完善天然气价格机制；探索建立储气调峰设施建设新机制。2012年11月5日，财政部下发了《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，2012-2015年，中央财政对页岩气开采企业给予0.4元/立方米的财政补贴。
    这一系列举措有助于在国内建立、完善页岩气产业法律政策体系，对页岩气的发展支持主要集中于以下几个方面。
    1)将页岩气发展纳入战略性新兴产业，大力推动天然气(包括页岩气)的勘探和开发，并将部分发展目标量化，以督促落实；建立产业监管机制。
    2)制定准入门槛和资质标准，加快引入有实力的企业参与页岩气勘探开发和销售运输领域，推进投资主体多元化，鼓励和引导民间资本参与页岩气的开发，与国有企业展开合作。
    3)推动矿权招投标制度、区块退出机制及合同管理。要求石油天然气、煤层气矿业权人综合勘探开发矿业权范围内的页岩气资源，页岩气勘探开发与其他固体矿产矿业权、整装勘查区相互衔接，协调处理好矿业权重叠的问题，确保安全生产。
    4)加大页岩气勘探开发技术科技攻关，培养专业人才，努力掌握页岩气(油)资源潜力与分布情况，突破页岩气(油)资源勘探开发关键技术，形成体系完备、具有自主知识产权的页岩气(油)资源勘探开发技术系列、标准和配套设备；页岩气开发企业经国土资源部前置性审查，由国家发改委报经国务院批准后，与国外有经验
    的公司合作，引进页岩气勘探开发技术。
    5)鼓励建设页岩气勘探开发区、开发示范区，鼓励分布式应用。
    6)推进配套基础设施建设。一是在天然气管网设施比较完善的页岩气勘探开发区，积极建设气田集输管道，将页岩气输入天然气管网；二是对于远离天然气管网设施，初期产量较小的勘探开发区，建设小型LNG或CNG利用装置；三是根据勘探开发进展情况，适时实施建设页岩气外输管道。
    （作者单位： 中国海洋石油总公司能源经济研究院）