当前产业补贴存在的主要问题与完善措施

    作为产业政策的核心工具，产业补贴在世界范围内普遍应用。近年来，发达国家推行“再工业化”的战略，不断加大对战略性新兴产业扶持力度。同时，补贴也是我国产业政策常用的工具。产业补贴对于集中调动国家财力，加快推进工业化、调整产业结构、平衡地区经济发展具有积极意义，其政策效果被中国经济增长和工业化的巨大成就所证实。然而，政府通过产业补贴，以“看得见的手”部分替代市场“看不见”的手在资源配置中的作用，一直备受经济学家的质疑。为应对国际金融危机，产业政策和政府补贴在“保增长”与“调结构”中的短期效果虽然得到认可，但其长期有效性及潜在的负面影响不容忽视。应该看到，现行产业补贴政策在补贴方式、范围、对象等方面存在诸多问题，需要全面深化改革，进一步改进补贴方式，提高补贴的公平性和透明度。
    一、主要问题
    1、补贴覆盖面过宽，结构不合理
    近年来，随着财政收入增长，政府用于产业补贴的支出快速增加，已接近千亿人民币规模，补贴范围覆盖生产、流通、消费各个环节和众多的产业领域。产业补贴规模膨胀意味着大量财政收入集中配置到经济领域，挤占了用于社会发展和民生改善的资金。同时，产业补贴覆盖面过宽、规模过大，势必弱化市场在资源配置中的决定性作用，导致政府决策代替市场选择。再从补贴的领域来看，目前产业补贴仍主要集中于工业，对农业和服务业的补贴力度较弱。2012年接受政府补贴的十大上市公司中，七家为工业企业。其中，长江电力获得的补贴最多，凭借电力销售的税项优惠获得了21亿元补贴。政府补贴进一步强化了垄断行业投资扩张的固有倾向，进而成为普遍性产能过剩的重要诱因。
    2、补贴刚性增强
    产业补贴作为实现政策目标、调节产业发展的有利杠杆，应根据经济形势变化以及产业发展阶段演进，适时做出调整，从而发挥产业补贴支出的导向性、针对性、灵活性和时效性。然而，由于现行补贴制度不健全，一些补贴支出项目只增不减，部分补贴演变为长期财政支出项目，不论是补贴审批部门还是申报申领对象，对产业补贴产生不同程度的依赖，也易使主管部门与受补对象形成串谋，共同操控财政资源，直接影响财政补贴支出的使用效率和公平性。
    3、地方性产业补贴不规范
    即使深化政绩考核制度改革，在现行中央与地方分税制下，面对财政压力，地方政府仍有追求GDP的强烈动机，而产业补贴则成为地方政府招商引资、上项目、发展产业的重要手段。目前，不少地方政府仍大量采用财政直补、税收优惠、融资便利、要素（低价土地等）支持等直接或间接补贴方式，扶持本地产业发展。部分地方性补贴项目不仅背离了国家宏观调控和产业政策的方向，严重影响产业转型升级的总体效果，而且由于地方补贴方式不符合WTO规则，成为发达国家反补贴的借口。同时，地方补贴预算资金管理不透明。如在地方国有企业亏损补贴的预算管理中，企业亏损补贴一直作为财政收入的减项，直接对企业上缴税收进行退库以抵消产业补贴，这种做法绕过了预算监督程序，缺乏有效评估和监管。
    4、产业补贴过度向国有企业倾斜，中小企业获得补贴难度大
    由于现阶段国有企业仍承担大量政策性责任，国有企业一旦发生亏损或面临破产，在预算软约束下，政府通常会对亏损国企追加投资、减税或提供各种补贴，而国有企业也会对政府补贴或其他形式的救助形成依赖，导致部分国有企业创新动力不强，市场竞争力羸弱，无法成为真正的市场主体。相比国有企业，中小企业获得产业补贴难度较大。近年来，各级政府出台了不少扶持中小企业的政策措施，有些扶持政策虽然并未设置高门槛，但仍需要企业自行申报和相关部门推荐，因各地区政策和推荐标准不一致，加之中小企业扑捉利用政策信息的能力不足，结果是扶持政策和产业补贴仍难以普遍惠及中小企业。另外，目前政府各类专项补贴基本上按行业管理，但中小企业大多没有直接的上级主管部门，而行业协会和园区对中小企业的管理和服务也比较松散，且补贴申报时间不统一，致使中小企业申报补贴的成本高、周期长，成功率低，影响其争取政府扶持的积极性。
    二、负面影响
    1、导致市场扭曲和公共资源浪费
    政府向企业提供财政补贴，旨在鼓励企业科技创新、技术进步和提升绩效等。然而，在实际操作过程中，尽管政府补贴的确扶持了一些新产品开发力度较高或全要素生产率较高的企业，推动了新兴产业发展，但也通过“深化补贴”保护了部分亏损企业或生产率低、市场竞争力弱的企业。对特定产业和企业的长期保护，损害了市场竞争的“优胜劣汰”机制，而市场扭曲又进一步加剧了公共资源分配不合理，资金使用效率低下。
    2、滋生设租寻租行为
    现行补贴机制的突出特点之一是以补贴生产者的选择性补贴为主。在这种补贴机制下，政府部门在选择补贴对象，确定补贴领域、方式及强度等方面具有很大的自由裁量权，这就为官员设租和企业寻租提供了较大空间。为获得产业补贴，企业利用各种手段对政府资源展开争夺，致使企业偏离了创新研发、专注生产的本职，也引发“官商勾结”、合谋骗补、侵占国家财政资金的腐败案例。另有一些经济欠发达地区的地方政府截留中央技术改造、淘汰落后、节能环保、生态修复等专项补贴，直接影响国家产业政策的实施效果。
    3、引发贸易摩擦
    随着出口规模和国际市场份额持续扩大，我国遭遇的贸易摩擦明显增加。国际金融危机后，贸易保护主义抬头，世界范围内贸易摩擦加剧。迄今，中国已连续17年成为在全球遭受贸易摩擦最多的国家。我国频遭贸易摩擦的原因很多，既有自身原因，也是针对中国制造大规模输出的贸易歧视的结果。长期以来，一些发达国家无视中国市场化改革的积极成效，始终不承认中国市场经济国家的地位，为我国出口产品成本结构的市场化核算造成了一定的障碍。同时，由于中国政府特别是地方政府扶持企业的方式不够公开、公平、透明、规范，也成为其他国家质疑中国出口产品价格竞争力的口实。目前，中国出口占世界总贸易额比重不到10%，但遭遇的反补贴案件占到世界的一半。近年来，欧盟、美国政府组成专业贸易调查团队或以学术研究等名义委托国内机构，专门从政府部门、相关机构、国有企业的网站等渠道，搜集关于我国各级政府税收优惠、财政补贴、要素支持等补贴政策的证据，被调查的政府部门甚至已深入到乡镇级别。美国商务部声称，中国地方政府出台了4000多个针对企业或产业的优惠文件，大部分涉及税收优惠。欧盟方面，尽管其成员国对中国产品的倾销问题有不同看法，但就中国产业补贴却达成了一致。欧盟贸易委员会认为对华反补贴至关重要，因为这些案例有助于曝光中国企业获得的不公平竞争优势，包括地方政府提供的廉价土地和融资便利。同时，发达国家行业协会、工会组织和企业也不同程度地参与对中国补贴政策的调查与评估，并将收集的材料报送政府，或以此游说议员，意图影响本国对华贸易政策。在WTO对我国第三次贸易政策审议中，地方性产业补贴成为主要成员方批评中国贸易政策的靶子。根据入世承诺，最晚到2016年，中国“非市场经济地位”将自动失效，届时反倾销将不再是我国面临的主要贸易壁垒，而反补贴有可能成为国外针对中国产品和企业更常用的贸易歧视手段。
    三、发达国家的经验借鉴
    产业补贴在世界范围内应用非常广泛，但为什么中国产业补贴屡遭质疑和批评，更成为欧美发达国家贸易制裁的对象？要找到这一问题的答案，有必要总结发达国家产业补贴政策的经验，对比中国产业补贴对象、方式以及机制等方面的差别，为进一步规范产业补贴方式、提高补贴使用效率、减少贸易摩擦提供借鉴。
    一是立法先行。发达国家产业补贴通常要通过立法的形式确定，而较少依靠行政命令，一方面可以保证产业补贴的长期性，给企业形成稳定的预期，另一方面明确产业补贴的规模、申请程序、补贴方式等具体细则，从而避免实施过程中的随意性，减少甚至避免寻租行为；二是农业和战略性新兴产业是补贴的重点领域。由于农产品市场供求关系波动较大，农业生产具有大的市场风险。目前，美国、欧盟、日本、韩国等OECD国家为保护本国农民利益、促进过剩农产品输出、限制他国产品输入，仍普遍对本国农业和农产品实行多种形式的补贴，WTO规则对农业领域的补贴也相对宽松。高技术产业和战略性新兴领域是发达国家产业补贴的又一重要领域。由于新兴产业的基础科学研究和共性技术具有公共物品的性质，因而会产生显著的正外部性，兼之新兴产业市场潜力巨大，直接影响一国产业竞争力，因此成为各国产业补贴政策的重点；三是主要采取普遍性补贴方式。随着经济发展跨越了赶超阶段，日本、韩国等积极实行产业政策额的国家相继调整其产业政策的工具。目前，发达国家（包括日本）的产业补贴往往是普遍性的补贴，即产业补贴只选定需要支持的产业，政府并不会替代市场选定被补贴的企业，也不帮助企业设定具体的技术路线。近年来，发达国家在光伏、风电新能源领域同样主要针对最终消费者进行直接补贴，而非重点支持新能源企业。通过政府投入引导新能源消费，加快终端市场形成，从而为新能源技术产业化发展提供市场支持。这些产业补贴政策不仅普遍性，而且也更加公平透明。四是补贴力度增强。国际金融危机爆发后，发达国家重新审视实体经济的地位，相继提出了“再工业化”战略，并对产业政策的作用进行反思，“去虚拟化”的思路引发了世界范围内产业政策应用新一轮热潮，主要发达国家纷纷加大对科技创新的投入、加快对新兴技术和产业发展的布局，抢占新一轮经济增长的战略制高点。在“再工业化”、“低碳经济”与“智慧地球”等新型国家经济战略推动下，发达国家大力扶持以新能源、新材料、高端制造、网络信息、生物医药、航空航天等为代表的战略性新兴产业。在这些新兴领域，政府干预普遍有所增强。
    四、完善产业补贴政策体系的思路与建议
    面对现行产业补贴政策体系中存在的突出问题及其负面影响，应以十八届三中全会确立的全面深化改革为指导，充分借鉴国际经验，坚持市场化的改革方向，以转变政府职能为重点，以财税体制和国有经济改革为突破口，进一步协调理顺中央与地方的关系，逐步以普遍性的减税取代选择性的产业补贴，不断推进产业补贴申请、审批、评估全过程的公平、公开、透明，提高公共资源使用效率，促使有限的财力惠及更多的消费者和中小企业。
    1、以普遍性减税取代选择性补贴
    以全面深化财税体制改革为契机，继续推进增值税改革，调整消费税征收范围、环节和税率。对于不同行业，实行不同的减税标准。对重点扶持产业的企业利润转投资部分减免所得税，鼓励企业再投资。同时，加快清费立税，从而进一步优化商业环境，激发创新、创业活力，为中小企业成长创造更大空间。
    2、补贴对象向消费端延伸
    总结“家电下乡”等消费者补贴措施的经验，对光伏、风电、电动汽车、节能环保等产品，创新消费端补贴方式，扩大消费者直补规模，逐步建立完善面向特定领域所有企业和消费者的补贴或优惠政策体系。
    3、合理界定补贴范围，控制补贴规模
    进一步规范产业补贴的范围，逐步取消不合理的补贴项目。借鉴发达国家产业补贴经验，参考WTO补贴与反补贴规则，结合产业转型升级目标，产业补贴应重点支持以下领域：农产品生产与流通、基础设施建设、基础研究和竞争前开发活动、重要社会公益事业等。同时，逐步剥离国有企业社会负担，引导补贴进一步向小微企业倾斜。
    4、调整补贴结构，加大农业补贴力度
    与发达国家相比，我国农业补贴在WTO框架下仍有较大政策空间。因此，应进一步加大财政惠农补贴力度，调整农业补贴结构，完善农业补贴体系。增加对种粮农民的直接补贴，实现良种补贴水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场）。调整农资综合补贴，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。
    5、完善相关法律法规，信息公开，提高补贴透明度
    强化产业补贴的相关法律、法规和制度建设，用法规约束保障产业补贴的合理使用。尝试设立补贴基金制度，由补贴基金统一管理，严格控制补贴规模。建立从项目申报到审批以及验收各个环节的监督制度，减少财政补贴立项的“黑箱操作”。积极推行财政对企业直接补贴的公示制度，公开产品补贴、贷款补贴、税收补贴、基地建设补贴等信息，发挥民众直接监督的作用。补贴政策出台后，政府部门应会同开发区或产业园，开展补贴申报宣传，拓宽信息渠道，降低中小企业申报成本。
    6、灵活运用WTO规则，有效应对反补贴贸易摩擦
    一方面，进一步提高对WTO规则的重视和熟悉程度，更加灵活地运用WTO规则，应对欧美国家日益增多的反补贴调查；另一方面，着重将WTO一致性要求融入产业补贴法律法规和政策的每一个环节。首先，取消进出口环节专项性补贴等禁止性补贴。其次，转换补贴形式，减少对生产者直补及各种隐性优惠政策。再次，充分利用补贴专向性的例外规定支出，包括研发补贴、扶贫补贴与环保补贴等WTO规定补贴专向性的例外，加大对企业技术创新扶持力度，提高出口产品质量和竞争力，促进企业节能减排，改进产品包装，获得环保等国际认证。同时，加强自身应对能力建设，吸纳具有国际视野的贸易和法律等高端人才，组建开放式专业团队，深入研究国外贸易法规、产业政策和补贴措施，研判经典案例，及时总结败诉经验，全面掌握测算补贴及其贸易损害的科学方法，为我国采取反制措施提供有力支撑。
        （中国工业经济研究所供稿）