浅析促进就业的税收政策

摘要：改革开放以来，我国经济在得到快速发展的同时，就业问题也日益严峻。能否解决好我国目前的就业问题，己成为关系到社会的安定、改革开放的进一步推进和经济持续快速发展的重大问题。税收作为政府宏观调控的重要工具，在解决就业问题上应有所作为。本文在介绍我国现行促进就业税收政策存在问题的同时，提出了完善促进我国就业税收政策的建议。
    关键词：就业，税收政策，社会保障税，弱势群体，自主创业

一 就业的现状及社会经济意义
    
    我国如今所面临的就业形势十分严峻。据权威部门和有关专家的估计，2012年劳动力供过于求的压力还在加剧。我国每年新进人人力资源市场的劳动力将达到1500多万人，加上900万失业人员和结构调整、节能减排等因素新产生的失业人员，全国城镇需要安排就业的总人数将超过2400万人。GDP增速保持在8%左右，预计全年新增就业和补充自然减员增加就业仍在1200万人左右，城镇就业供求缺口在1200万左右。此外，农村富余劳动力还有1.2亿以上，转移就业的规模和速度将进一步加快。今年，我国城镇登记失业率控制在4.6%左右，初步估算我国至少有超过1000余万劳动力处于隐性失业状态。
    就业之所以成为当今世界各国所关注的最重要的社会问题之一，是因为失业现象的广泛存在，并深刻地影响社会和经济的各个方面。失业的最主要消极后果就是危及社会稳定。这是由失业者的社会经济状况决定的：一方面失业者没有经济来源，有些人维持基本生活都成问题，由此产生与社会对立的情绪；另一方面，失业者没有什么寄托，“无所事事”就有可能“无事生非”。
    我国城镇因失业滋生社会治安问题、影响社会稳定的情况已经出现，近年来在一些城市中失业、下岗人员聚众闹事的现象时有发生。一些社会冲突、上访事件和犯罪案件，在很大程度上也是与未能解决好就业问题有很大的关系。这种闹事和冲突如果进一步组织化和不断升级，极有可能发展成为同社会对立、抗争的势力。近年来，欧美国家出现的大罢工、游行示威、暴乱、骚乱，其中原因除了民族间的恩怨、阶级矛盾、宗教冲突以外，还有最根本的原因则是受金融危机的影响社会上存在大量的失业人员，政府当局未能有效地促进就业。
    二 税收对就业的影响
    失业率是衡量一个国家宏观经济运行状况的重要标准，税收是国家调控宏观经济的重要工具，必然会对就业产生影响。税收对就业的影响是通过影响劳动供给与需求实现的，这种影响呈现出两种态势：促进就业或者抑制就业。对于我国而言，主要是如何促进就业，因而笔者仅从劳动供需角度分析税收如何促进就业。
    1.税收能够增加劳动需求
    一方面税收能增加劳动总需求量。劳动总需求量是指社会在一定时期内愿意并能够提供的总的工作位数，或者是所有经济部门愿意并能够雇用的劳动力的总数量。税收对劳动总需求量的影响主要体现在两个方面：一是通过促进经济发展增加就业岗位。经济发展是增加就业必不可少的条件，也是扩大劳动需求的根本所在；二是直接扩大就业需求。主要是通过对于企业多雇佣人员或者多雇佣特定对象（主要是弱势群体）进行税收优惠来实现的。而且，税收能够影响劳动需求结构。劳动需求结构主要是指因不同的工作岗位对劳动技能的不同需要而形成的需求构成。利用税收调整劳动需求结构是指在劳动总需求量一定的前提下，配合国家政策，对有利于经济发展的产业和部门给予一定的税收优惠，从而增加这些部门的就业率。
    2.税收能够调节劳动供给
    一方面税收影响劳动总供给量。劳动总供给量是指社会在一定时期内愿意并能够提供的总劳动量，它取决于人口数量、劳动人口在总人口中的比重等因素。税收的影响主要体现在两方面：一是控制人口数量。人口数量的激增是造成就业压力大的一个根本原因，应发挥税收在控制人口数量上的作用；二是影响人们的行为。税收对劳动的影响，还表现为对劳动的收入效应和替代效应。收入效应是指征税后减少了个人可支配收入，促使其为了维持既定的收入和消费水平而减少或放弃闲暇，增加工作时间；替代效应是指由于征税使劳动价格下降、闲暇价格上升，促使人们以闲暇代替工作。从税种上来看，对此影响最大的是个人所得税和消费税，从税率上看，累进税率产生的影响最大；另一方面税收影响劳动供给结构。劳动的供给结构是指社会上能够提供的各种劳动的构成，主要是指劳动力的年龄结构、教育程度等等。税收对劳动供给结构的影响也主要体现在两方面：一是提高劳动力素质。一般而言，失业人群主要由素质较低的劳动者构成。可以通过税收政策鼓励教育和对劳动者的培训来提高劳动者的素质；二是为失业者提供资助。开征社会保障税可以给工作的人免除后顾之忧，增加劳动力的合理流动，创造出更多的就业机会。
    三 我国现行促进就业税收政策存在的问题
    虽然我国已认识到就业问题的重要性和紧迫性，并先后出台了一批促进就业的税收法律法规，在某种程度上确实发挥了不小的作用，为我国经济发展和社会进步作出了贡献。但是，现行促进就业的税收政策在诸多方面仍然存在一些不可忽视的问题。
    1.政策适用的弱势群体少
    根据现行税收法律法规，我国直接促进就业的税收优惠政策和规定只适用于下岗工人等群体。对于农村进城的富余劳动力、高校毕业生等都不太适用。由于税收优惠政策适用面的狭窄使这部分同样处于弱势的群体得不到应有的照顾。
    2.农村经济不发达，农业落后，存在大量农村富余劳动力
    由于农业的弱质性，税收支持力度又小，造成我国农业落后，农村经济不发达，又因计划生育政策在农村执行不力等因素的影响，农村存在着大量富余劳动力，进一步加重了就业压力。
    3.社会保障税收政策缺失
    就业是民生之本，是老百姓最大的生活保障，而社会保障体系的建立与完善是社会主义市场经济体制的重要内容，是解除人民群众后顾之忧的根本性措施。就业与社会保障之间互为条件、相互促进。就业是社会保障的基础和前提，就业的扩大有利于社会保障体系的稳定和发展；而社会保障的完善又将对建立在劳动市场基础上的就业给予极大的促进，有利于充分就业的实现。
    现行税制在社会保障方面没有设立适当的税种，对社会保障资金仅以收取社会保障费的方式筹集。而现行社会保障费覆盖面小、实施范围窄、社会化程度低、企业负担过重，且保障费管理体制分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理，没有形成全国统一的社会保障制度。社会保障资金统筹的层次低，使得社会保险费在收缴过程中存在诸多困难，导致保险资金缺口过大，无法充分发挥社会保险费应有的社会稳定机制作用。
    四 完善促进我国就业税收政策的建议
    1.制定确保经济稳定增长和促进就业的税收制度
    制定科学、合理的税收制度是确保经济稳定增长和促进就业的重要手段之一，这一税收制度的建立主要从两方面着手。
    （1）制定较低的宏观税负。税收是影响劳动力市场的重要因素，高税收经常被认为是高失业率的重要原因之一。提高税收意味着提高劳动成本，它影响着劳动力供求的平衡，因此许多发达国家以较低的宏观税负来确保经济稳定增长和促进就业。如美国1997年出台的纳税人税收减免法规定，小企业在以后10年中将会得到数十亿美元的税收减免。具体优惠政策有：一是减少对企业新投资的税收；二是中小企业实行较低的所得税率；三是推行加速折旧；四是实行特别的科技税收优惠；五是对企业科研经费增长额进行税收抵免等。
    （2）制定合理的税制结构。不同性质的税种对经济的调节作用不同，一般来说，所得税侧重于调节公平分配，通过影响社会总供给和总需求来促进经济增长和扩大就业；商品税侧重于效率的调节，通过影响资源配置效率来确保经济稳定增长和充分就业。所以，税种的不同组合会对经济增长和促进就业产生不同的作用。从世界各国实际情况来看，发达国家一般以所得税为主体，发展中国家一般以商品税为主体或以所得税和商品税为双主体。但近些年来，许多国家在降低所得税税负，确保经济稳定增长和促进就业的同时，通过开征商品税（如增值税）来弥补税收收入，发挥税制结构对经济增长和扩大就业的综合调节作用。
    2.开征社会保障税，促进失业人员再就业
    社会保障税是随着社会保障制度的产生、发展而逐步发展起来的。开征社会保障税，建立健全社会保障机制，为失业人员提供必要的社会救济，可以促进失业人员再就业。当前许多西方国家以社会保障税的形式来筹集社会保障资金，建立健全社会保障机制，对失业人员提供必要的社会救济，促进了失业人员再就业。如以英国、瑞典为代表的北欧和西欧国家实行福利性社会保障税。这种社会保障税要求全民保障，社会保障范围由生到死，几乎无所不包，社会保障资金主要来源于国家一般性税收。美国实行保险型社会保障税，具体规定为“权利与义务相对应；社会保障费用由政府、企业和劳动者三方分担，个人和企业缴费为主要社会保险基金的来源；以保障基本生活水平为原则；待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系；强调公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争活力”。
    3.制定扶持中小企业发展的税收政策，增强吸收劳动力的能力
    美国未来学家奈斯比特提出：“小而强的时代来临了，当全球经济愈扩张时，规模愈小的成员，影响力反而愈大。”中小企业的迅速发展使中小企业可以成为吸纳就业人员、减少失业的重要力量，大部分发达国家都采取对中小企业扶持的税收政策。以几个典型的发达国家为例，英国连续削减公司所得税税率，将年产出低于30万英镑的小企业的公司税率由30%降低到20%这一历史最低水平。此外，英国对小企业，特别是失业人员自谋职业开办的微型企业，自开办之日起给予免征一到三年企业所得税；对其他类型的企业，特别是为高新技术产业服务的小企业，也实行不同形式的减免税政策。日本的优惠政策主要有：中小企业法人债务在次年不必全部清账，还可提取16%作为积累；降低中小企业的法人税率；中小企业共同使用的机器设备减征固定资产税；对技术含量高的中小企业所购入或租借的机器设备减免所得税。德国针对中小企业的税收优惠政策主要有：对新建的中小企业所耗完的动产投资，免缴50%的所得税；在落后地区成立的中小企业可以免缴营业税5年；对中小企业使用内部留存资金进行投资的部分免缴财产税。
    4.税收优惠政策向第三产业倾斜，增加就业岗位
    随着国民经济结构的变动和发展，第三产业（包括通讯、金融、咨询、旅游等行业）逐渐开始兴盛起来，就业结构因此发生了明显的变化，在发达国家或地区，第三产业逐步成为劳动力就业的主力产业。20世纪90年代以来，西欧各国政府通过税收优惠政策的调整，积极发展第三产业。如瑞士、丹麦、比利时第三产业的就业比重达70%左右。西班牙原来的失业率较高，90年代中期之后，通过积极发展第三产业，就业领域得到进一步拓宽，每年创造的就业岗位近300万个，在一定程度上缓解了本国的就业压力。
    5.发展农村经济，改革和完善农业税制，逐步消化转移农村剩余劳动力。
    我国农村经济发展应抓好以下重点：一是要正确选择农业生产增长方式，走土地节约型的技术集约之路，以解决我国农村人多地少的矛盾、扶持粗放农业进入集约化、规模化生产；二是要以土地稳定农民，抓好“龙头”企业，发展以主要农产品生产、加工为主的支柱项目，带动整个农村经济效益的提升，加快农村第二、第三产业发展，促进农业产业链的形成和不断壮大，有效地实现部分农村剩余劳动力就地、就近转移，进一步吸引外出人员返乡创业；三是建立正确的利益引导机制、切实减轻农民负担，稳定和刺激农民发展农业经济的积极性。
    6.为弱势群体就业提供税收保障
    在国外的一些国家，弱势群体的就业问题已逐步影响到了社会的稳定发展，各国政府不得不采取一些行之有效的措施来解决这一问题。如美国政府规定，应对严重缺乏就业能力并失去工作的青年提供免费的培训，以改善他们的就业能力。西方许多国家实行按比例安置残疾人就业政策，规定企事业单位和政府机关雇用残疾人的比例应占雇用总人数的1.5%～2%。同时，有些国家的政府职能部门还主张对非熟练劳动力减征社会保障税，并按照企业吸收劳动力的数量给予补贴，如根据劳动力密集程度的增加，而相应降低其公司所得税等，其中，菲律宾政府曾规定，如企业的直接劳动力成本增加，达到出口收入的25%时，可以从应税所得中增列一笔专项扣除。
    7.鼓励大学生自主创业
    普及税法知识，并且降低自主创业税收优惠政策门槛。自主创业在国外是普遍接受的就业观，利用税收优惠鼓励大学毕业生创业，不仅解决了自己的就业问题，还可以增加一些就业岗位。
    注释：
    ① 本文系国家民委科研项目《优化西藏产业结构的税收政策研究》（编号：10XZ04）的阶段性成果
    参考文献：
    [1] 朱顺贤.促进就业的税收政策分析[J].经济师，2006（4）
    [2] 李志刚.促进中小企业发展的税收政策研究[J].税务与经济，2005（2）
    [3] 刘明.扩大就业的税收政策取向[J].税务研究，2007（8）
    [4] 王德文.促进就业的税收政策选择研究[J].价值工程，2007（8）
    （作者单位： 西藏民族学院财经学院）