结构性减税背景下促进地方发展的税收政策分析（上）

【摘 要】 中央经济工作会议明确提出把结构性减税作为我国宏观调控实施积极财政政策的主要手段。结构性减税背景下如何改进税收政策更好地促进地方发展成为当前亟待解决的关键问题。文章以贵州省为例对地方的税收规模、结构进行系统梳理，认为当前存在增值税税负重，城镇土地使用税征收不公平，税收优惠政策不明晰，优惠力度小等问题；以贯彻落实2012国发2号文件为契机在结构性减税的背景下提出相应的政策建议，为更好、更快地促进地方经济社会发展服务。
    【关键词】 结构性减税，税收政策，贵州省

一、引言
    2008年中央经济工作会议首次提出结构性减税概念，2011年中央经济工作会议也明确提出2012年国家的宏观财政政策是继续实施积极的财政政策，其中首次提出积极的财政政策是通过继续完善结构性减税政策来实现。结构性减税的内涵，贾康等(2011)认为，“有增有减，结构性调整”下侧重于减税的一种税制改革方案，皆在根据经济发展形势的需要，通过一系列“减法”措施，对税制结构做进一步优化，从而使税收更好地发挥其宏观调控作用；赵晓等(2012)认为，“有增有减，重在减税”，通过减税刺激经济增长、缩小收入差距，扩大内需、促进产业结构调整；祝遵宏等(2011)认为结构性减税是新一轮税制改革的主基调，是政府税收收入占GDP份额的相对减少。结构性减税的改革措施，贾康(2011)、祝遵宏等(2011)都认为结构性减税的措施主要是降低流转税、所得税，加强资源、环境税、房产税等征收来实现；高培勇(2012)提出间接税应进入结构性减税，减税主要对象应锁定增值税。结构性减税的作用，黄志刚等(2011)认为是促进民生，改进起点和结果公平。但目前我国结构性减税效果不好，对收入分配的调节作用有限。袁玉荣(2010)认为结构性减税政策促进中国产业升级与转型。
    2011年国家出台了一系列减税政策：提高个税工资薪金的免征额并降低税率级次；大幅提高个体户增值税、营业税的起征点；对小型微利企业所得税进行优惠减免；资源税中的石油、天然气实现从价计征，提高其他资源品的税额；上海2012年开展增值税扩容改革试点等。结构性减税政策已经在全国推行，必将对地方经济发展产生深远影响，不仅可以促进地方产业结构调整、改善收入分配，还会直接影响地方财政收入。结构性减税背景下，如何保证既降低企业、人民的税负，促进经济结构健康转型；又保证地方稳定的税源、税收，促进地方发展成为当前亟待解决的难题。
    目前，文献分析主要集中于全国宏观层面上，鲜有文献分析从结构性减税对地方经济影响角度进行研究。只看到张国钧(2011)分析结构性减税对宁波制造业转型发展的影响。本文以贵州省为例从促进地方发展角度来完善、优化结构性减税政策是一种创新。特别是2012年国务院出台促进贵州全面发展的纲领性文件《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发[2012]2号，以下简称2号文件)，在结构性减税方针下贯彻落实国务院2号文件，以贵州省为例，研究如何优化结构性减税政策也可以为深化西部大开发，促进西部其他省份的发展提供一定的借鉴案例。
    二、现行的税收规模和优惠政策执行情况分析——以贵州省为例
    (一)税收规模分析
    
    通过表1可以看出，贵州省实际所得的税收不断增加，“十一五”期间增长了2.49倍，同期GDP的增速为2.03倍，高于GDP的增长速度。其中，2010年贵州省实际所得税收收入占GDP的比重为8.59%(同期按国地税全部税收总和不区分中央和地方部分为8 358 672万元，则贵州名义实现总税收占GDP的比重为18.19%)，2010年全国税收占GDP的比重为18.25%。可以看出贵州省宏观税负不轻，企业负担沉重。在结构性减税的大方针下，为了更好地促进地方发展还有不小的减税空间。也可以看出虽然贵州名义实现税收较多，但现行分税体制下，贵州实际得到的税收并不多，中央还应加大对欠发达地区的转移性支付力度，保证地方经济发展。
    (二)税收结构分析
    
    1.税种结构分析
    以2010年为例从税种结构看，通过表1可以看出营业税、增值税、企业所得税贵州意义最大，但相关税种对工业强省也影响不小。从税额名义总量看，增值税是第一大税种，营业税是探花，企业所得税是榜眼。但从贵州实际分得的税收看，对贵州经济影响最大的是营业税(占贵州实现税收比重的35%)、其次才是增值税(占比17%)和企业所得税(占比12%)。并列第四位的是城市维护建设税和个税(分别各占比7%)。上述数据说明地方发展不仅要做好工业，还要通过改善、加大第三产业来服务于工业。并且地方发展中，不仅大税种需要重视，一些小税种如契税(占比3%)、城镇土地使用税(占比3%)、耕地占用税(占比3%)、房产税(占比2%)等虽然占总额比重不大，但实际调研过程中，却是企业普遍认为问题较集中、税负较重的税种，这些地方税种如何改进对于推动地方发展影响也不小。
    2.行业布局分析
    通过表2可以看出2010年第二产业即工业实现的税收最高，全部税收总和的54.26%来自工业；第三产业的税收也不低，占到全部税收的45.59%；由于从2006年起农业税全面减免，第一产业农业只对特产如烟叶征收，所以比重非常低，这符合国家对农民的富农强农政策。其中在第二产业里，制造业创造的税收最多，然后是采矿业、电力和建筑业；在第三产业里，批发零售、房地产、金融业位于前三甲。
    (三)税收优惠政策执行情况分析
    当前相关税收优惠政策的制定权都集中在中央。地方享有的税收优惠政策——例如贵州，主要是全国范围内都适用的支持高新技术企业、支持环境保护、资源综合利用和西部大开发等。 “十一五”期间贵州国税系统累计减免抵退税约251亿元，占同期国税收入比重的14.5%，2010年是减免抵退税数额最大、比例最高的一年。2010年国税减免抵退税收74.2亿元，为国税收入的16.2%。其中：抵扣固定资产进项税额27.81亿元，办理出口退(免)税6.26亿元，为农业生产资料、资源综合利用、宣传文化等产业纳税人以及残疾人就业企业减免增值税31.28亿元，落实西部大开发、非公经济发展、节能减排、高新技术、文化体制改革、小型微利企业等各项税收优惠政策，减免企业所得税7亿元，对14.26万辆1.6升以下小排量乘用车减征车辆购置税1.82亿元。“十一五”期间贵州地税系统共依法减免地方各税22.06亿元，惠及13.84万户纳税人。
    税收优惠减免政策促进地方经济发展，但是由于现行政策对地方指向性不强，贵州发展中也没有出台专门的税收优惠明细措施，成为制约贵州发展的重要瓶颈。国务院的2号文件对财税政策促进贵州经济社会发展提出指向性意见，在结构性减税背景下如何深入贯彻落实2号文件，成为亟待解决的重要难题。
    三、促进地方发展的税收政策存在问题分析
    (一)增值税税负偏高加重企业负担
    
    增值税对地方发展意义重大，但是表3数据显示，贵州增值税税负较高，从2010年数据看贵州十大产业增值税的税负水平都高于全国平均水平，贵州省2010增值税总体税收负担为3.56%，比全国平均水平高1.29%，在全国增值税税负排名上位居第四(前三位是西藏、青海、内蒙)。贵州偏高的增值税税负，加重企业的运行成本。
    贵州的增值税不仅税负总体偏高，且不同行业间税负差距较大，如烟草、煤炭、电力贵州最主要的三大税源，但其税负水平也较高，如不及时降低税负，必将拖累贵州经济社会发展步伐，影响贵州工业化进程。
    贵州增值税税负偏高的原因是增值税凭专用发票进行进项抵扣，但是由于贵州大部分行业处于产业链的前端，很多购进原材料、农产品没有专用发票是不能抵扣的，造成贵州省增值税税负平均偏高，而东部发达地区基本都处于产业链的后端，抵扣环节较多，整体税负就降低下来(如2010年增值税税负排名上海是第28位，北京是第30位)，说明现行增值税设计存在问题，不利于欠发达地区发展。