任继球:产业政策应适应新经济发展

    为全面贯彻党的十八届五中全会精神和落实五大发展理念，推进供给侧结构性改革，党中央和国务院对五大政策提出了新的要求，特别强调“产业政策要准”。我国经济进入新的发展阶段，产业政策实施的环境和条件已经发生改变，产业政策要精准发力，必须在政策目标和作用方式等方面进行调整和转型。
    第一，要聚焦于占领国际竞争战略制高点。第三次工业革命兴起，中间制造环节在产业发展中的重要性将逐渐弱化，特别是产业深度融合发展，跨行业竞争加剧，占领战略制高点能将关键产业的优势渗透到传统产业。在新时期，我国产业发展必须向产业链两端进军，主抓前端设计研发和后端市场培育，向全球价值链高端攀升。因此，对于适合集中创新的研发和创新活动，国家可以组织专项资金和研发小组进行集中研发和创新。对适合社会创新的研发、重大技术突破，国家要通过产业政策激励科研单位和企业进行研发和创新，以占领国际竞争的制高点。
    第二，要从注重做大规模向注重产业升级转变。随着居民收入水平的提高，消费者对产品需求从追求数量向注重质量转变。这就要求产业政策从过去注重规模速度和量能扩张，向注重产业结构转型升级和质量效率转变。产业政策的重心应由过去的选择性政策为主，向支持关键环节的功能性政策为主、兼顾选择性政策转变，通过财政、税收、金融制度创新等多种途径，重点支持研发、设计、营销网络、品牌培育、供应链管理等制约产业结构优化升级的关键环节，以及节能减排、专门化分工等功能性目标，着力改善外部竞争环境，以及信息化、交通运输等基础设施条件。
    第三，要从过度偏重经济发展向兼顾经济发展和环境保护转变。过去我国产业政策的目标一度过多关注经济发展，对环境保护重视不够，由此导致我国环境问题日益突出。随着生活水平的提高，人们更加重视生活质量，对质量、安全、节能、环保等要求越来越高，产业政策必须把环境保护纳入重点关注的目标。具体来看，可在以下两个方面发挥作用：一是通过成立专项引导基金、国家级实验室、国家创新平台和低碳技术成果转化平台等方式，引导产业向绿色经济、低碳经济和循环经济发展；二是通过加强对污染企业的监管、征收高额污染治理税、提高高耗能高排放企业要素价格等方式，增加这些企业的生产成本，减少污染物排放。
    第四，要从倾斜性要素投入扶持向培育创新生态环境转变。在工业化后期，在创新驱动型的增长模式下，倾斜性投入生产要素支持特定产业发展的边际收益不断下降，产业发展最需要的是创新的土壤，因此，产业政策需要从倾斜性要素投入扶持向培育创新生态环境转变。首先，要营造公平竞争环境，从过去重点支持大企业向支持中小企业，从过去重点支持国有企业向支持国有、民营、外资并重转型。其次，要通过制度松绑，放开准入，吸引大量的创新创业人才进入具有市场前景的新兴领域。产业政策还要从过去的事前审批、以批代管转向事中事后监管为主。可以考虑实行在负面清单的前提条件下，全面放开新技术新业态新产业等新经济的行业准入，进一步简化审批程序。
    第五，要从干预产业本身向改善公共服务和提高监管质量转变。政府要定位于做市场功能增进型政府，重点聚焦于与新经济相关的行业和领域的公共服务，将有限资源用以解决新行业发展过程中所遇到的公共性问题和困难，在“建标准”和“搭平台”等公共品和外部性问题上发挥积极作用。同时，要加强事中事后监管，将对与新经济相关企业行为的监管法制化，加大对企业侵权、欺诈等不正当商业行为的处罚力度，必要时要上升到刑事处罚，严格执行对相关企业的监管。完善质量监管体系，根据负面清单、环保、能耗、安全、质量等经济技术指标硬约束，强化对特定产业敏感企业的监管。
    （本文系中国经济学术基金资助研究课题“新时期产业政策的理论创新和我国产业政策转型研究”（A2016041006）阶段性成果）
    （作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所）