宣晓伟：我国区域政策应注重协同发展与市场一体化

    新常态下区域政策的核心问题应转向“如何促进区域的协同发展，尤其是跨省域、大范围的区域协同发展问题”，如何推进“市场一体化”将是其中的重中之重。“进一步厘清中央和地方事权，推进中央与地方关系的法治化”应成为新常态下我国区域政策进行调整的关键内容。
    区域政策一直是我国推动各地协调发展和全面发展的重要举措之一，近年来已经有各种各样的区域战略和区域政策陆续出台，以“‘一带一路’、京津冀协同发展、长江经济带”三大区域战略为重点的经济空间格局优化也成为了2015年经济工作的五大主要任务之一。那么，在我国经济运行进入新常态的大背景下，区域政策会有什么样的新涵义和新内容，又应该有怎样的调整和变化呢？
    依据空间经济学理论，新常态意味着“要素在空间重新优化配置带来的生产率提高”应在经济增长中发挥更为重要的作用
    我国经济运行进入新常态，最为突出的特征就是经济增速的下滑，它意味着整体经济的潜在增长率从过去的两位数逐渐下降到一个更低的水平。伴随着增速的下降，是我国经济运行发生全方位的变化，包括在消费、投资、出口、生产要素、产业组织、生态环境、市场竞争、经济风险、资源配置、宏观调控等各个方面的深刻调整。
    从理论上看，经济长期增长的源泉在两个方面：一是要素投入的增加；二是要素生产率的提高；前者是指在既有的生产方式和技术条件下，投入更多的要素，得到更多的产出。后者是指在要素投入不变的条件，通过要素配置效率、技术水平等提高，也带来了更多的产出。我国经济运行进入新常态，意味着经济增长的动力难以像过去那样主要依靠要素投入的扩张来获得，而是更多依赖要素生产率的提高。
    从区域的角度来看，任何一个经济体的增长，都是分布在各个地区，在具体空间实现的。也就是说，一个抽象意义的全国经济增长，必然要落实到国家的各个具体区域上。所以根据空间经济学的理论，经济长期增长根本上也源自两个方面，一是在空间配置资源格局不变的条件下，各个区域依靠自身加大要素投入和提高要素生产率；二是在要素总投入不变的条件下，要素在区域间重新优化配置所带来的要素生产率的提高。
    前一种经济增长的现象主要体现在单个地区上。相比之下，后一种依靠要素在区域间重新优化配置来实现的经济增长，其重要意义还需要进一步得到重视和挖掘。为什么“要素在区域间重新优化配置”，同样可以带来显著的生产率提高，并对新常态下的经济增长有如此重要的意义呢？这根本上源于“专业化分工、市场一体化和集聚”的效应。
    亚当·斯密在《国富论》通过一个“制针”例子，指出了“专业化分工”对于要素生产率增加和社会财富积累的决定性意义，同样的要素投入，在实现专业化分工后，其生产率可以提高几百上千甚至数万倍。专业化分工不仅直接带来劳动生产率的提高，也间接导致了相关机器和技术的需求。从专业化分工的角度来看，机器的发明、技术的进步，既是分工能够深化的原因，更多时候也是分工深化所导致的结果，专业化分工自然而然地就把“资本积累”、“技术进步”、“生产率增加”和“规模报酬递增”联系在了一起，成为了现代经济增长最为核心的原因之一。
    既然专业化分工如此重要，那么为什么有的经济体的分工水平可以持续推进、不断深化，而有的却不能呢？斯密继续指出：“分工受市场广狭的限制”。换言之，专业化分工的深化程度是受市场规模的广度所影响。一个分割、狭小的市场所能产生的专业化分工必然是有限的，专业化分工发展到一定程度，就不得不碰到市场规模的天花板而停滞下来，由此也间接拖累资本积累、技术进步和要素生产率增加。
    如果市场规模足够大，专业化分工能不断推进，在空间上又会造成怎样的效果呢？这就是“集聚”。正如世界银行在2009年度世界发展报告《重塑世界经济地理》中所指出的，当前世界的经济活动最突出的地理特征就是空间的集聚，在全球范围内如此，在一个国家里如此，在一个具体地区内亦如此。世界上所有国家中，有一半的国家其国民收入的1／3集中在不到5%的国土，有四分之一的国家其国民收入的1／2来自不到5%的国土。在世界各国中，人均GDP较高的国家，人口和经济的集聚程度一般也较强，两者呈现明显的正相关性。而集聚现象之所以会如此大范围、长时间地发生，根本上也是因为它能够为经济增长提供持续不断的动力。
    “市场一体化”造就了范围足够且不断扩展的市场规模，促进了“专业化分工”的不断深化，在空间上则逐渐形成了经济活动的“集聚”，集聚又反过来进一步促进了市场一体化和专业化分工，三者互相作用，共同推动要素在空间中不断优化配置，从而带来要素生产率的提高和经济的持续增长。
    因此，我国经济运行进入新常态是指经济增长将更多地依赖于“要素生产率的提高”，那么体现在空间和区域来看，就意味着“要素在空间优化配置带来的生产率提高”需要在经济增长中发挥出更为重要的作用，如何把重点放到推动“专业化分工、市场一体化和集聚”、进一步发挥要素在空间重新优化配置对经济增长的带动作用，则应当成为新常态下我国区域政策的新涵义和新内容。
    新常态下的区域政策应更注重跨区域的协同发展和市场一体化
    1.我国已有的区域发展呈现出“地区竞争”模式
    我国原有增长模式下，各地更注重自身一亩三分地的发展，互相之间展开激烈的竞争。在行为模式上，每个地区成为单独的利益主体，各地的所作所为很大程度上由本地利益所决定；在产业发展上，经常呈现产业结构雷同、重复建设、产能过剩的现象，不同地区之间的专业化分工程度明显不足；在市场环境上，地方保护主义现象较为严重，恶性竞争时有发生，市场一体化推进相对迟缓。
    2.已有的中央和地方的体制机制安排是造成地区竞争发展模式的根本原因
    首先，改革开放以来中央向地方逐步放权，推动了分税制等重大改革，逐渐确立了各个地方的利益主体地位，肯定了地方政府在本地发展中的重要作用，使得每个地方的公共服务、居民福利和官员升迁等状况，都与本地的经济增长业绩密切相关。在这样的制度环境下，地方的发展积极性被充分调动起来，都力图争当区域发展的发动机和增长极。但不可避免地也带来了各个地方更注重自身发展的心态，更多是以一种竞争而非合作的策略来处理与其他地区之间的关系，对于区域的整合和市场一体化形成很大的障碍。
    其次，在我国现有中央和地方的事权划分上，主要采取的是“中央决策、地方执行”的模式。一方面，中央政府在理论上对地方的任何事务都有决策权，大到省域间的基础设施布局、小到地方学校的抗震标准，经常都是由中央的相关部门来决定。另一方面，地方政府在具体政策的执行过程中具有实际裁量权。由于我国中央政府的规模人数相对有限，政策的具体执行主要是靠地方政府的层层落实。从而在政策的制定和执行过程中造成“中央有名无实、地方有实无名”、“中央地方互相制约、互相依赖”的局面。
    在上述中央与地方关系的制度安排下，大多数政策的制定、实施和最终呈现的效果，都同时受到中央和地方两方面的影响，而两者之间的利益取向并不总是一致的，所以有时就会出现地方事项过多受到中央的制约，产生不合理的“跑部进京”或“跑部钱进”等现象；有时又出现中央决策难以在地方贯彻落实，“政令不出中南海”。在区域发展上则表现为：一方面中央关于推进区域协同发展、市场一体化的许多政策经常在实施过程中受到地方利益的掣肘，难以有效发挥其效果；另一方面，一些本是地方局部事务的区域发展规划，被不恰当地上升至中央政府决策层面，冠以“国家战略”的称号，造成国家区域政策的日益碎片化。
    3.新常态下区域政策的核心问题是“如何促进区域的协同发展，尤其是跨省域、大范围的区域协同发展问题”，推进“市场一体化”是其中的重中之重
    我国原有的区域战略和政策，主要是以个别区域的发展为落脚点。无论是改革开放之初邓小平同志提出的“两个大局”战略，还是近年来逐渐形成的“东部率先发展、中部崛起、西部大开发、东北振兴”四大板块的区域协调发展总体战略，抑或当前不断出台的各类区域规划，尽管范围有大有小、关注内容也有不同，但区域政策的重点还更多落在单独的地区、注重挖掘地区自身的增长潜力；相比之下站在全国范围、更为注重区域之间协同效应的区域政策，还较为缺乏。如果要实现要素在空间优化配置所带来的生产率提高，与以往相比对区域政策就提出了更为不同的要求，它需要区域政策的着力重点应从“个别”更多转向“整体”、从“区域内”更多转向“区域间”、从“差异化”更多转向“一体化”。
    要素在空间优化配置所带来的生产率提高，主要是通过“专业化分工”、“市场一体化”和“集聚”来实现，而要推进分工的不断深化和经济活动的持续集聚，有两个根本的前提：一是市场的范围要足够大；二是要素的流动要足够灵活。与此相对应，就需要区域政策更多转向如何推动不同区域间的协同发展和市场的一体化，更注重如何破除要素在不同区域流动的不合理限制，尽量降低要素在市场范围内优化配置的区域壁垒和流动成本。区域政策应该在促进市场整合、公平竞争、要素流动上多做文章，避免人为制造政策洼地、行政壁垒等不公平的竞争环境，有碍于专业化分工的深化和集聚的形成。
    4.新常态下区域的竞争和协同发展应并行不悖
    需要指出的是，新常态下我国的区域政策应更注重区域协同发展和市场一体化，并不意味着就不再需要发挥各个地方的积极主动性，地方竞争的模式就应该受到完全摒弃。
    在我国传统增长模式下，尽管更多依靠单独区域为主体的区域竞争来推动经济增长，但不是说过去三十多年来要素在区域之间的配置效率就没有提高，事实上无论是内地向沿海的劳动力流入，还是沿海向内地的产业转移，我国经济在专业化分工、市场一体化和集聚上取得的成就同样非常明显。在新常态下，需要“要素在空间优化配置所带来的生产率提高”发挥出更重要的作用，但并不意味着依靠每个区域挖掘自身潜力、互相竞争推动经济增长的方式就过时了，应该被淘汰。我国人口众多、幅员辽阔、各地差异巨大，充分调动各地的积极性来带动当地的发展，依靠地方之间的互相竞争来推动全国的增长，总是需要的。对“要素在区域间优化配置所带来的生产率提高”的强调，并不带来对原有“依靠各地增加本身要素投入和生产率提高”方式的舍弃，两者之间不是非此即彼、二元对立关系，而是在不同时期根据经济发展的实际需要有不同的侧重而已。新常态下，发挥地方积极性和区域竞争的动力，依然是非常重要的，需要进一步加强的是中央的监督、引导和规范。
    “进一步厘清中央和地方事权，推进中央与地方关系的法治化”是新常态下我国区域政策进行调整的关键内容
    由于已有“中央决策、地方执行”模式下，形成了中央和地方事权共担的局面，一些属于地方自身发展的局部性事务，被过多地交由中央来决策，而一些事关全局利益的中央事务，又被层层委托给地方来负责。所以要有效发挥区域政策在推进市场一体化和要素自由流动方面的作用，需要对中央和地方的事权范围进行优化和调整。应该根据“影响范围原则”，一方面中央应该收缩管辖范围，贯彻“管少管好”的原则，那些属于地方范围内的局部性事务，应下放决策权，交由地方来负责；另一方面对于那些全国性、跨区域的事务，要改变过多层层委托给地方来实施的做法，应加强中央政府在相关具体政策中的执行能力，切实担负起中央在规范地方竞争、推进市场一体化和区域协同发展中的重大责任。
    区域政策更注重区域之间的协同发展，并不意味着中央就不能再出台针对特殊区域范围内的政策；不过这些政策的出台，要更多遵循“先找问题、再定区域”的问题指向性模式。我国还有大量问题区域，例如生态脆弱地区、特别贫困地区、资源枯竭地区等等，这些地区囿于各种各样的原因，难以在激烈的地区竞争中获得相应的竞争优势，常常陷于发展困境之中。所以，无论是从公平还是可持续的角度，区域政策必须对这些问题地区施以援手，不管是推进公共服务均等化、加强基础设施建设，还是保护生态环境，中央的区域政策需要承担起相应的事权责任，切实帮助这些问题地区走出困境。
    但应强调的是，这些指向特定区域的区域政策，要改变过去那种“先定区域、再给政策”的通常做法，因为这往往会造成不同地区在获取政策优惠上的不合理竞争，形成了一些地方干部相互攀比的浮夸心态和行为，不利于地方政府埋头做好改善本地发展环境的实事。而是要采取“先找问题、再定区域”的问题指向性或功能指向性模式，应该保证不同地区在享受区域政策的机会公平性。中央部门可以设定相应的区域选择标准，只要有类似问题、达到标准的地区，都应该享受相应的政策。换言之，针对问题区域的政策实施，尽管在最终的竞争结果上是有差异的，但在选择区域的过程中应该保证开放和公平。国家可基于全局性的考虑，针对一些地区共同的特定问题，制定特殊性区域政策，并设定享受该政策的进入和退出条件，只要是符合条件的区域，都可以申请。中央要严把准入关、提供切实的政策指导和优惠；同时应加强实施监督和退出管理，及时调整享受政策优惠的区域名单。
    需要进一步指出的是，中央和地方在事权的合理划分，并不仅仅是“尽可能详细列出各级政府间的事权，然后再将其上升到法律法规层面”这样简单，更为关键的是要形成规范化、公开、稳定和可预期的规则和过程，来对中央和地方事权关系进行动态化的调整。因此，如何有效引入司法调节，将中央和地方关系的调整纳入法治化轨道，将是实现中央和地方事权合理划分、促进区域政策适当调整的重要内容。