欧阳煌：关于发展县域经济的思考

    县域经济是省域经济的基本单元，县域兴，则省域兴，县域强，则省域强。但对于如何发展县域经济各方可谓莫衷一是，甚至存在不少误区。笔者认为，发展县域经济必须在避免认识误区基础上，转变思路、抓住机遇、突出重点、创新举措，概括起来是做好“五个四”：
     
    避免四大误区
    ——唯资源论
    资源是县域经济发展的基础和依托。但很多地区对如何利用资源存在两个误区：一是坐吃资源，重有形轻无形。大肆开采矿产资源，发展高污染、粗加工等产业，近几年随着矿产价格下跌，其经济发展、财政收入开始停滞不前，并付出了环境污染的惨痛代价。二是抱着金碗，有资源无思路。特别是个别地区，拥有历史沉淀悠久的技术、品牌等资源，如一些非物质文化遗产，但往往没有引起政府重视，或者是停留在民间自发的小打小闹阶段，没有与现代化、社会化大生产相结合，也就无法形成规模经济。
    ——唯主导论
    县域经济发展要遵循市场经济基本规律，把市场发挥决定性作用与更好地发挥好政府作用结合起来，市场唱主角，政府当配角。一旦政府角色定位不准，就很容易好心办坏事。在县域经济发展实践中，不少地方政府往往容易出现对经济干预过度，甚至直接主导经济发展现状，导致经济活力下降，市场发展缓慢，甚至个别地区由于政府决策失误，导致经济停滞不前甚至倒退的恶果。
    ——唯速度论
    不少地区，特别是欠发达地区和后发地区，往往容易出现盲目追求发展速度，轻视发展质量，导致经济发展质量不优，可持续发展能力不强。这种状况在一些拥有丰富矿产资源的农业县表现尤为明显，矿业经济发展速度快，财政贡献度高，但破坏环境，而且矿产终有枯竭之日。农业培植周期长，见效慢，财政贡献度低，但可以致富群众，长远发展。在这种两难选择中，大部分地方政府往往优先选择发展矿业经济，而把环境治理的艰难任务留给下届政府解决。
    ——唯全论
    县域经济资源有限，要集中有限资源，形成比较优势，因此产业发展不能眉毛胡子一把抓，贪大求全，样样俱全往往是样样不精。但不少地区经常轻视这点，只要能带来GDP的就盲目发展。特别是在招商引资过程中，只要能引进企业，不管企业是什么类型，全部盲目引进，导致重复建设现象严重。
    抓住四大机遇
    ——经济全球化，从小市场到大开放
    随着经济全球化时代的到来，中国经济正加快融入全球经济。县域经济面向的市场范围大为拓宽，从传统的县域、市域、省域向全国乃至全世界拓展。如联合国每年面向全球采购超过150亿美元产品，中国作为全球最大的制造中心，但所占市场份额不到1％，远不如美国，甚至不如同为发展中国家的印度，这也是今后县域经济可以作为的领域。
    ——要素自由流动，从产品到产业链
    随着贸易自由化推进，地区壁垒正逐步减少，各种生产要素，包括自然资源、人力资源、技术、资本可以自由流动，不拥有或者不占优势的地区也获得了广阔的发展空间。
    ——制造业进入低门槛时代，从卖产品到卖设计
    制造业是传统县域经济的主导产业。但随着工业技术的进步，技术换代、产品周期都在缩短，开设制造业企业的门槛越来越低，主要利润由生产环节转向创意、设计和技术壁垒环节。这一方面使得发达地区制造业出现转移，给后发地区带来发展机会，另一方面也迫使发达地区县域经济从传统的制造业走上以创新为目标的转型之路。
    ——互联网崛起，从做产业到做平台
    近年来，信息技术高速发展，互联网开始走进人民的生活，深刻影响着社会经济发展，也给县域经济发展带来了新的机遇。县域经济插上网络的翅膀，一方面可以大幅度节约平台建设成本，另一方面可以带来广阔无边的市场，加快腾飞步伐。
     
    转变四大思路
    ——讲共性，从各自为战转向多维协作
    就是要打破“一亩三分地”思维，跳出县域看县域，跳出产业看产业，立足于“大区域”、“大市场”、“大产业”，顶层设计、结构优化、从点到面、协同发展。要建立错位发展、产业联动、利益共享机制，实现区域空间融合、优势特色互补、产业链端合作三维目标。
    ——讲个性，从盲目出击转向精准定位
    就是要避免盲目拼资源、拼能耗、拼速度，避免贪大求全、家家点火、户户冒烟，避免盲目模仿、盲目引进、盲目嫁接。要把眼光向内，沉下心来，俯下身子，做到在现有资源禀赋中深度发掘优势，在无形资产增值中整合凝聚优势，在产业链条环节中培育积累优势，在行业衍生裂变中灵敏捕捉优势，做到人无我有、人有我新，人少我多、人多我优。
    ——讲理性，从政府逻辑转向市场规律
    政府要着力做到：一是不急躁，刺激少，稳一点。要保持定力，不畏压力，冷静观察，谨慎从事，谋而后动，减少短期刺激，保持政策连续，稳定长远预期，“一张蓝图绘到底、一届接着一届干”。二是不添堵，麻烦少，松一点。过多过滥的行政审批束缚了市场活力，要通过下放审批权限给市场主体松绑，激发经济活力。三是不扭曲，干预少，放一点。市场机制已经广泛发挥作用，要尊重市场规律，充分发挥市场自动调节作用，通过市场竞争实现优胜劣汰，政府不要老想着去扶一把。
    ——讲良性，从外生推力转向内生动力
    政府要树立主动作为意识，积极应对要素价格上扬、资源环境制约、人口红利消失的新挑战，转变主要依靠投资拉动、要素推动的外生增长模式，避免成为廉价原料的输出地、低端产业的耕耘者，要打造新的“人口红利”，提高人力资本对县域经济发展的贡献率。对内要培养“技工型”人才，推进农业人口职业化、农业转移人口市民化；对外要引进创新型、应用型、管理型人才，为技术创新化、产业智能化、经济工业化提供保障；未来，则要培育中高端服务型人才，以满足服务的非贸易性以及中国未来老龄化人口结构变化。
     
    抓住四大关键
    ——规划为先导
    规划是县域经济的先导，也是灵魂。好的规划可以引领县域经济发展之路，实现长远发展。规划要突出前瞻性、战略性和可操作性。
    ——产业为核心
    产业兴，则县域兴。产业是县域经济发展的基础和核心，也是县域经济长远发展的保障。促进产业发展：一是要有品牌。品牌就是效益，没有品牌的产业就没有附加值，同样的产品，有品牌的价值要远高于没有品牌的，发展县域产品要注重打造品牌。二是要有特色。没有特色，就没有核心竞争力，就没有发展空间。三是要形成产业链条。单个企业改变不了县域经济，只有立足产业链条，县域经济才能实现产业聚集。
    ——土地为基础
    土地是县域经济发展的基础，随着土地供应量减少，土地正在越来越成为县域经济发展的瓶颈。在土地供应上，要创新思路，创造可用土地。一是标准厂房，立体发展，从平面向立体延伸。二是置换土地，集约发展，从城市向农村延伸。三是土地流转，提高效率，从松散向集中转变。
    ——金融为纽带
    金融是撬动县域经济发展的杠杆。借力金融，县域经济发展就搭上了顺风车。要树立现代资本市场理念，善于从资本市场借钱、借力、借势，拓宽资金来源渠道。
    创新四大举措
    ——在优化供给上做加法—向结构调整要助力
    一是学会“弹钢琴”。完善“有保有压”政策体系，借助市场倒逼、能源倒逼、环境倒逼机制，实行差别化、梯度型扶持，培育“朝阳产业”，要激活微小产业、转型传统产业，淘汰落后产能，腾笼换鸟、选优汰劣。二是用好“放大镜”。创新引导放大机制，发挥财政贴息、资本金注入、风险补偿、融资担保、期权税收优惠等政策功能，引导企业科技创新和成果转化。三是找准聚焦点。集中财力办大事，着力打造公共基础设施和服务平台，支持特色优势产业、战略性新兴产业、互联网产业，推动集中集群集约发展。
    ——在简政放权上做减法—向市场经济要活力
    一是权力清单。建设法治政府，建立契约精神，对政府而言，“法无授权即禁止”，对社会和市场主体来说，“法无禁止即自由”。建立权力清单，降低权力弹性，厘清权力边界，收缩自由裁量空间，使政府权力法制化、规则化、程序化、明确化。二是底线管理。“该放要放，该管要管”，守住生态底线，守住就业底线，守住通胀底线，守住风险底线。三是区间调控。“风物长宜放眼量，不以一时成败论英雄”。改进政绩观，淡化GDP“指挥棒”，在一定经济周期中把握经济运行的合理区间，追求有质量、有效益、可持续、较均衡的中长期经济发展。
    ——在资源撬动上做乘法—向社会主体要合力
    一是创新财政资金奖补，完善信贷、担保和保险风险补偿机制，探索农村土地承包经营权、宅基地使用权、大中型农机具、矿权和农业保险保单等权利类抵质押物贷款和不动产等资产类抵质押物贷款。二是创新财银保联动，创新金融产品和服务方式，探路中小企业融资产权担保、股权担保、技术担保，建立农户信用担保和联户担保机制。三是创新资本市场融资，鼓励省内企业在“新三板”、省股权交易中心挂牌并进行股权融资，支持中小企业发行债务融资工具，支持股权投资基金发展。
    ——在路径依赖上做除法—向改革创新要动力
    一是提倡法治、增强刚性。避免将土地、财税等手段作为招商引资的 “招牌”、“筹码”，清理规范和控制新批优惠政策，逐步取消“一企一策”式优惠政策。二是引入竞争、提高市场配置。剪除公共资源配置领域的行政垄断和“暗箱操作”，引入竞争机制，放宽市场准入，健全完善公开招标、公开拍卖、挂牌交易、竞争性评审、网上竞价、在线洽谈、公众评议等市场化配置方式，实现权利平等、机会平等、规则平等。三是绩效评价、透明监管。改变“重投入、轻绩效”、“重项目、轻监管”的做法，建立严格的绩效评价机制。同时，借助信息化手段清晰反映并跟踪每一笔公共资源的来龙去脉和使用绩效，把监管触角延伸到政府运行的细节末梢。
    （作者为湖南省财政厅副厅长）