古巴实行经济模式更新的背景与进展

    作者：国务院发展研究中心赴古巴考察团
    内容摘要：在国际金融危机严重冲击以及国内经济运行效率低下、财政负担过重、美国长期封锁制裁等国际国内背景下，古共六大通过了《党和革命经济社会政策方针》，并在实践中推进古巴经济模式更新。报告在考察基础上，对古巴经济模式更新的背景、主要内容和实施情况进行了分析研究。
    关键词：经济模式更新，方针，古巴
    2011年11月14日～20日，国务院发展研究中心考察团访问了古巴，重点围绕古巴实行经济模式更新的背景与进展情况进行了考察和访问。在古期间，代表团会见了古共中央政治局委员、古巴部长会议副主席兼《党和革命经济社会政策方针》落实和拓展常设委员会主任马里诺·穆里略及该委员会主要成员并进行了座谈，会见了古巴副外长马科斯·罗德里格斯先生，并与古巴国际政治研究中心（CIPI）、经济计划部国家经济研究所（INIE）等机构就古巴经济模式更新和中国改革开放等有关问题进行了座谈和交流。代表团还与中国驻古巴大使刘玉琴及使馆其他工作人员进行了座谈。通过各种会见、座谈和交流，我们对古巴目前实行的经济模式更新的背景和进展情况有了进一步了解。
    一、古巴实行经济模式更新的主要背景
    考察中我们了解到，近几年来，古巴共产党和政府各部门一直在研究和讨论经济体制和模式更新问题。在2011年4月召开的古巴共产党的六大会议上，正式提出了经济模式更新的方针。其主要背景是：
    （一）国际金融危机严重冲击是经济模式更新的重要原因
    2008年下半年爆发的国际金融危机，对古巴经济造成了巨大的冲击和影响。首先，古巴主要出口产品镍的国际市场价格大幅度下降，糖的国际市场价格徘徊不前，而古巴需要大量进口的粮食和食品价格却出现大幅度上涨，使古巴在国际市场的购买能力大幅降低。其次，受金融危机影响，从加拿大、欧洲以及间接前往古巴的美国游客人数明显减少，使得作为古巴主要创汇产业的旅游业收入大为缩减。再次，金融危机还影响到旅居国外的古巴侨民的收入减少，进而向古巴汇回的汇款减少，导致古巴外汇收入明显缩减。而外汇短缺使得古巴政府不得不削减进口，造成国内市场供应不足，人民群众生活困难加剧。
    （二）国内经济效率低下是经济模式更新的内在要求
    古巴长期以来实行高度集权的计划经济体制，导致经济运行效率低下，国民经济发展缓慢。在农业部门，由于大多数土地的国有国营模式，致使大多数国营农场都处于亏损甚至倒闭的困境，使拥有625万公顷耕地面积、人口只有1100多万的古巴每年80%的粮食和食品需要依靠从越南、中国和其他国家进口。在工业部门，国有体制和计划经济模式使国有企业亏损严重，“大锅饭”带来生产效率低下，职工工资低、缺乏激励机制。政府部门机构臃肿，人浮于事，办事效率低。据古巴官方统计，全国劳动力有500多万人，在国有部门供职的就有400多万，其中约有110万为冗员。在这种体制下，古巴经济增长长期处于低迷状态，2009年GDP增长速度仅为1.7%，2010年稍有回升，增速为2.1%，古巴人均GDP在加勒比海25个国家和地区中排在倒数第五位。
    （三）无所不包的社会保障制度导致财政不堪重负是经济模式更新的内在压力
    古巴自1959年革命胜利以来，实行了几乎无所不包的、覆盖全部人口的社会保障制度。包括疾病、事故、生育、养老保障（包括残疾人养老金、亡故者亲属养老金、抚恤金等）。此外，从2004年5月开始，古巴政府大幅增加了职工最低工资和最低社会救助金标准，两者增幅均超过100%，受益面覆盖全国300多万人。古巴还实行全民免费教育，从小学到大学的费用全部由政府支出。这种“从襁褓到坟墓”无所不包的福利保障制度使政府财政支出连年大幅增加，2006年的社保资金支出已经占到全国财政预算的15%，相当于GDP的11%。另外，古巴对居民生活日常用品仍实行较大范围的低价定量配给制度，财政支出负担也不堪重负。
    更令古巴担忧的是，古巴正面临人口逐年减少和老龄化社会加剧的问题。据统计，目前古巴60岁以上的人口已占全部人口的18%，预计到2030年，将上升到30%。这无疑将进一步增大政府福利支出，财政负担更重。
    （四）美国长期经济封锁和制裁是促其加快内部经济模式更新的外部压力
    自1961年美国与古巴断交后，美国政府长期对古巴实行经济、贸易和金融封锁。这不仅使古巴一度失去了糖出口的最大市场和工业品来源地，更为重要的是美国的封锁和制裁严重恶化了古巴发展的外部环境，削弱了古巴经济发展能力。据古巴政府统计，至2008年，美国的封锁和制裁给古巴造成的经济损失累计达到930亿美元。在这种情况下，古巴内部通过经济模式更新，提高经济运行效率，提高发展能力就显得更为迫切。
    此外，自然灾害频发也加剧了古巴经济的困难。据古巴政府统计，近10年来自然灾害对古巴造成的经济损失累计达200亿美元，特别是2008年的3场飓风造成100亿美元的损失。
    正是在以上诸多内在动力和外部压力下，古巴共产党和政府下决心实行经济模式更新，以推动经济和社会的良性发展。
    二、古巴《党和革命经济社会政策方针》的主要内容
    2011年4月，古巴共产党第六次代表大会讨论通过了古巴经济模式更新的纲领性文件《党和革命经济社会政策方针》（简称《方针》）。《方针》共包含313项条款，将指导今后5年甚至更长时期古巴的经济模式更新，推动各项更新措施的实施。
    （一）确定了古巴经济模式更新的目的和基本原则
    作为纲领性文件，《方针》明确了经济模式更新的目的，是完善、更新和巩固社会主义制度，使社会主义制度不可取代。《方针》提出了古巴经济模式更新要坚持的三个基本原则：
    一是坚持社会主义方向，坚持社会主义计划经济，同时也考虑市场取向。
    二是坚持以社会主义全民公有制作为所有制主要形式的前提下，允许、承认并鼓励外资企业、合资企业、个体劳动者等其他所有制形式，使所有制形式多样化。允许承认合作社、土地承包和租赁等经营形式。
    三是继续保持免费医疗、免费教育等革命成果，但减少或取消过度的、不必要的社会开支。
    （二）明确了古巴经济模式更新的基本内容和要点
    《方针》提出，古巴经济模式更新的内容包括经济管理模式、宏观经济、对外经济、投资、科技创新、社会、农工、工业和能源、旅游、运输、建筑住房、水力资源、贸易政策等各个方面。具体内容包括：
    1.深化农村经济体制更新，进一步改进土地承包制。这是古巴经济体制更新的核心内容。关键是给农业生产者更大的自主权，调动农民生产积极性和劳动效率，以提高粮食自给率，降低食品进口依存度，改变古巴食品80%依靠进口的局面，减轻政府财政负担。
    2.优化国有部门就业结构，减少冗员。根据古巴官方公布的计划，将在3年内辞退占全国国有部门员工总人数25%，即110万名职工，并引导其进入个体经营领域。目的是提高国有部门效率，使中央政府所辖的机构功能划分更合理。原计划2011年底辞退50万国有部门员工，但实际操作中难度较大。特别是北非发生社会动荡后，为避免社会波动，古巴这一计划已经放缓。
    3.扩大个体经济和其他非国有部门的经济活动范围。并向其提供银行贷款、允许其进入原材料批发市场。按照原计划，到2011年3月底，应安排25万个下岗人员个体户，政府实际一共发放了18万个新个体户执照，但其中大部分为原无业人员。
    4.逐步减少政府不合理的社会开支和不必要的补贴。逐步取消低价定量供应日常用品制度。
    5.建立更加先进的金融制度，控制货币政策，逐步取消货币双轨制。进一步吸引外资、寻找资金来源来遏制生产部门的资金流失；重新安排所欠外债的偿还期限，严格履行承诺以改善国际融资环境；放松对买卖住房和汽车的限制；增加并巩固商品和劳务输出等。
    三、古巴为落实《方针》已采取的措施
    （一）成立强有力的落实《方针》领导协调机构
    为确保《方针》的落实，2011年7月，古巴政府成立了“促进和落实《方针》委员会”，由古共中央政治局委员、古巴部长会议副主席马里诺·穆里略任主任。该委员会负责指导和协调《方针》的具体实施。一是组织编制落实《方针》的具体计划，同时，建立古巴经济模式更新理论体系，加强对落实《方针》的宣传；二是建立高级学院，为落实《方针》对各级领导干部进行培训；三是成立专门法规编制小组，制定落实《方针》的相关法规。总之，该委员会负责指导和组织落实《方针》工作的全过程。该委员会每年向古巴全国人民代表大会和古巴部长会议汇报《方针》落实情况。
    （二）制定落实《方针》的具体计划
    为使《方针》能有效贯彻实施，落实《方针》委员会制定了“落实《方针》计划”（2011～2015年），对经济更新内容在时间、空间、实施步骤上做出进一步统筹和计划安排。
    （三）已实施的经济模式更新措施
    1.将闲置的国有土地承包给合作社或个体农民。古巴全国有625万公顷的耕地，其中，约有150万公顷国有农场的土地处于闲置状态。从2008年开始，古巴对这些土地试行承包制，即将国有农场的闲置土地无偿承包给农民耕种。截至2011年，已有16万农民承包了约100万公顷的土地。
    2.推进国有部门人员的下岗分流。为提高国有部门的经营效率，减少冗员，古巴政府计划从2010年9月13日开始，到2011年3月底，对国有部门（包括各部委及其下属单位和国有企业）50万人实施下岗分流。其中，计划引导约25万人从事个体劳动；其余25万人可组建城市合作社或选择到有空缺岗位的国有单位（如农场、建筑业、警察局等）工作。但在具体实施过程中，遇到较大的阻力和困难，目前这一政策的实施步伐已经放缓。
    3.鼓励个体经济的发展。目前，古巴政府在176项经济活动中放宽了对个体经营的限制，并向个体经营户发放贷款。例如，将数百家原为国有的理发店和美容店（三个座位以下）私有化，交给原来的职工承包，每月将营业收入的15%作为营业税上缴，国家不再付给他们工资。允许个体经营小商品、部分农产品（主要是蔬菜、水果）的零售业务。
    4.放宽对消费品销售的限制。允许向持有可兑换比索（类似外汇券）的古巴普通居民销售手机、电脑、DVD机、彩电等商品；允许个人买卖汽车和二手房屋；允许古巴本国公民入住涉外旅游饭店（需支付可兑换比索）。
    5.政府削减不必要的公共事业补贴。关闭免费职工食堂，减少凭票证低价配给供应的消费品数量，由若干种减少至21种。
    6.取消工资最高限额。允许职工和大学生兼职，挣两份或两份以上工资。
    7.放宽部分领域吸引外资的限制。例如，将投资兴建高尔夫球场的外国投资者土地租用期限从50年增加到99年，等等。
    四、对古巴经济模式更新的观察与初步评价
    考察中我们看到，古巴的经济模式更新才刚刚开始，全面评价其做法和成效还为时过早。但通过对其《方针》所提出的思路和主要内容的了解和分析，感到古巴的经济模式更新具有以下一些特点：
    （一）是涉及经济体制和思想观念的较为全面的模式更新
    古共六大通过的《方针》是古巴经济模式更新的总体设计方案，是对古巴革命胜利后长期采取的计划经济模式进行结构性改革和观念的较为全面的更新，标志着古巴社会主义革命和建设进入到以经济体制变革为重点的新时期，如果能坚持下去，经济模式将发生重大转变，从而必将对古巴的经济社会发展产生重大而深远的影响。
    （二）经济模式更新在古巴共产党和中央政府的直接领导下提出、设计并具体操和展开
    针对经济发展中的困难和问题，近几年来对现行经济模式进行的反思和研究一直是在古巴共产党和中央政府直接领导下进行的。在此基础上，提出并总体设计了经济模式更新的思路和原则，并在党的六大上全面提出。在六大前，古巴共产党还就《方针》的主要内容面向全体人民进行讨论和意见征询。从目前看，模式更新的思想和理念在全国得到了基本认同。
    （三）模式更新既重视借鉴别国经验，更坚持立足古巴国情
    考察中我们感到，古巴党和政府高度重视中国、越南等社会主义国家改革开放的经验与方法，尤其对中国改革的一些具体措施、步骤和效果更感兴趣，迫切希望了解中国的具体改革过程和做法。落实《方针》委员会还向代表团提出了30多个相关问题希望给予解答。然而，在重视借鉴别国经验的同时，他们更强调要立足古巴国情，从实际出发，准确评估古巴经济发展的内外部环境，以及经济社会发展对模式更新的要求，设计出台总体方案，制定落实计划。
    （四）采取谨慎渐进的模式更新策略，高度重视社会稳定
    考察中我们了解到，古巴党和政府对模式更新采取很谨慎的策略，渐进推进，即“摸着石头过河”。在具体措施实施过程中，他们更重视社会的可接受程度。因为，经济模式涉及体制的更新和经济利益的重新分配，尤其在美国全面封锁的外部压力下，他们更为谨慎地推进更新，避免激化社会矛盾甚至危及国家安全。他们认为，只有在社会稳定的环境下，更新才能推进。因此，每一项方针的落实都要求先行试验，制定相应的法律再全面推广。
    （五）古巴经济模式更新将是一项长期、复杂而艰巨的任务
    总体来看，古巴的经济模式更新还刚刚起步，未来的任务还很艰巨。这是因为：
    一是古巴提出经济模式更新的目标不是要建立市场经济体制，而是仍然坚持实行计划经济，以此为前提进行模式更新。这就决定了其更新只是经济体制的部分改良，大量体制和深层次矛盾难以触及。在这种情况下，计划经济体制的弊端必将从各方面形成制约和羁绊，进而影响经济模式更新的步伐和实效。
    二是经济模式更新必然要触及一些利益集团的既得利益，更新的阻碍不会小；同时，模式更新、国有体制的调整和福利补贴的缩减，也会波及一些普通百姓的眼前利益，在具体更新措施实施中也会遇到阻力和困难。为了维护稳定，更新的步伐也会受到影响。
    三是美国的封锁和制裁也给古巴模式更新带来外部大压力。从而要求其高度维护社会稳定。这些都决定了古巴经济模式更新注定将是长期、复杂而艰巨的任务。
    尽管如此，古巴在探索符合本国国情的经济模式更新方面毕竟已经起步，而且在一些具体措施方面已经取得了实质性进展。相信在古共六大之后，在古巴共产党和古巴政府的领导下，《方针》会进一步得到落实，古巴经济模式更新会稳步推进，古巴的经济社会将进入一个新的发展阶段。
    国务院发展研究中心赴古巴考察团
    考察团团长：刘世锦
    考察团成员：任兴洲 王青 漆云兰 吴振宇 张宏飞
    执笔：任兴洲 漆云兰