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会员注册「内容提要」1978年以来，中国在减贫方面取得了巨大的成就，为世界做出了重要贡献；但是自1980年代中期以来，尽管经济仍然保持快速增长，减贫却出现了放缓的趋势，并出现了一些新的贫困形态。增长质量下降与收入分配不公平导致的贫困人口受益比重下降以及获取收入机会的减少，是中国减贫放缓的重要原因。中国应该构建新的减贫战略，内容包括调整国家贫困线，实施有利于减少贫困的宏观经济政策和区域发展政策，重视弱势群体社会参与机会的增加，提高贫困人口能力等。
「关键词」经济增长/减少贫困/国家贫困线/增长质量/收入分配
一、中国减贫的趋势及评价（1978—2004）
（一）中国在减贫方面的巨大成就
1978年以来，中国进入经济起飞阶段，人均GDP 年平均增长率高达8.1％。
正如阿玛蒂亚。森（Amartya Sen ）评价的：在过去的二十多年里，中国经济得到了飞速的发展，人均收入的增长比世界上其他任何地方都要快。然而，人们常常意识不到，像中国这样的大国，人均收入能取得如此快速的增长，是非常了不起的，这完全不同于那些有名的经济高速增长的国家或地区，比如新加坡和香港，因为它们实际上都只是一些城市，而不像中国这样，有大量的农村人口。这么大的一个国家，地区差异又这么悬殊，能取得如此高的平均增长率，这本身就是一个非常卓越的成就。①与此同时，中国农村贫困人口大幅度减少。按照中国国家贫困线标准，农村贫困人口由1978年的2.5亿减少到2004年的2610万，减少了89.6％，平均每年减少贫困人口数为861万人（表1）。即使按照国际贫困线，即每人每天生活费不足1美元，世界银行（2000）估计中国的农村贫困人口已经由1990年的2.8亿下降到1997年的1.24亿，减少了55.7％，平均每年减少贫困人口数为2229万人。②这都表明中国作为世界上人口最多的国家，同时也是世界上贫困人口最多的国家，在减少贫困方面取得了前所未有的成就。
中国在减少贫困方面取得的成就为世界的减贫事业做出了巨大贡献。据世界银行估计，按照国际贫困线，中国在1980—1990年期间贫困人口从5.42亿人减少至3.75亿人，减少了1.67亿人，这一时期全世界贫困人口数减少了9830万人，对世界（主要是发展中国家和地区，下同）的减贫贡献率是166.9％；在1990—1999年期间贫困人口减少了1.15亿，对世界的减贫贡献率是122.8％。世界银行还预测，到2015年中国的贫困人口将减少到7400万人，比1999年净减少1.5亿人，这将是世界减贫总数的41.7％；中国的贫困人口占世界贫困人口的总数，已经由1990年的29％下降至1999年的19.2％，下降了近10个百分点；预计到2015年这一比重将下降到9.1％，比1999年再减少10个百分点（表2）。
（二）中国大幅度减少贫困人口的主要原因
1978年以来，中国能够大幅度减少贫困人口的主要原因包括：
第一，持续的经济高增长是减少贫困人口的基础。1978—2004年，中国人均GDP 年均增长率为8.1％，是人类历史上人均GDP 增长率最高、持续时间最长、惠及人口最多的时期，这相当于每8.6年人均GDP 翻一番，相当于同期全球人均GDP 增长率1.5％的5.4倍。其中，占总人口多数的农村人口人均消费水平年平均增长率为7.0％，农民人均纯收入年平均增长率为7.1％，这相当于他们的人均收入每9.7年翻一倍，这是中国农村贫困人口大幅度下降的重要原因。
第二，农业劳动力向非农产业大规模转移。乡镇企业就业人数迅速增长，由1978年的2827万人增加到2004年的1.39亿，占农村劳动力的总数比重由9.2％提高到28.5％。此外，2004年农村私营企业和个体就业人数也达到4090万，相当于农村总就业人数的8.3％，两者合计为36.8％，超过农村就业人员总数的1/3（图1）。
第三，城市化进程加快。改革开放以来中国经历了世界上最大规模的人口移动。如表3所示，1982—2000年期间全国乡村人口向城镇移动人数为2.1亿人，相当于同期城镇总人口的45.0％，相当于同期城镇新增总人口的84.6％；同期乡村劳动力向城镇移动人数为1.1亿人，相当于同期城镇劳动力总数的45.8％，相当于同期城镇新增劳动力的94.3％。可以看到，人口和劳动力移动规模在迅速扩大，20世纪80年代平均每年分别在814万人和401万人，90年代分别在1414万人和775万人。其中一部分是通过“农转非”，大部分是农民工进城。农民的工资性收入已经成为农民人均收入的重要来源之一，这部分收入占总收入的比重由1985年的13.2％提高到2004年的34.0％（图2），这说明农民部分分享了城市化和非农产业的收益。
第四，实行出口导向的对外开放政策。改革开放以来中国出口额迅速增长，尤其是劳动密集型出口产品迅速增加，对于扩大就业、减少贫困起到了重要作用。
根据《中国统计摘要》（2005），2004年出口额比1978年增长了58倍，达到了5933亿美元。出口额占GDP 的比重迅速上升，由1978年的4.6％提高到2004年的34.4％。另外，中国积极吸引外资，广泛参与经济全球化，也是大幅度减少贫困的途径。尤其是广东、浙江等地的外资经济吸引了大量农业剩余劳动力。
第五，人力资本得到明显改善。改革以来人民教育、健康水平有很大提高，这有助于人力资本的积累，对改善人民生活、减少贫困也起到了积极的重要作用。
如表4所示，全国15岁以上人口平均受教育年限由1982年的4.64年提高到2000年的7.11年。全国文盲人口大幅度下降，其占总人口的比重由1982年的22.8％下降为2000年的6.7％；其中农村文盲半文盲人口比重有明显下降。婴儿死亡率由1982年的37.61‰下降到2000年的28.38‰。人口平均预期寿命由1981年的67.77岁提高到2000年的71.40岁（表4）。这反映了中国在教育、医疗保健方面的重要进展，以及经济发展与社会进步之间的互补性。
第六，政府采取反贫困行动。中国政府将扶贫目标和规划写入了国家的经济发展规划。随着经济的发展，中央政府的扶贫意愿日益强烈，扶贫的投入也逐步增加（表5）。为了保护农民利益，政府调整了农业政策。逐步提高和放开农产品收购价格。农产品价格在八九十年代大幅度上升，1996年农产品价格指数相当于1978年的5.5倍，年平均增长率为9.9％，同期农村工业品零售价格指数分别为2.9倍和6.1倍，农民实际收益年均增长率（农产品价格指数增长率减去农村工业品零售价格指数增长率）为3.8％（图3）。
资料来源：1986—1995年数据来自姜永华、高鸿斌主编《中央财政扶贫》，北京：中国财经出版社，1998年。1999年数据来自国务院扶贫办；引自国家统计局农村社会经济调查总队：《2000年中国农村贫困监测报告》，北京：中国统计出版社，2000年；2003年数据来自国家统计局农村社会经济调查总队：《2004年中国农村贫困监测报告》，北京：中国统计出版社，2004年。
二、20世纪90年代以来中国减贫趋势放缓
经济改革的最初几年（1978—1985），中国的人均产出和人均收入都取得了显著增长，收入贫困也相应地大幅度下降。按照官方贫困线标准，1978—2004年，农村贫困人口总共减少了2亿多人，其中在1978—1985年期间就减少了一半。这一时期平均每年减贫人数为1786万人，全国人均GDP 年平均增长率为8.3％，农民人均消费水平增长率高达10.0％，农民人均收入增长高达15.1％。农村人口特别是贫困人口是这一时期经济高增长的主要受益者。80年代下半期以后，虽然经济仍保持着较高的增长率，但农村贫困减少方面开始出现明显的减缓迹象，每年减贫人数下降了约一半，每年只减少800万贫困人口，这一时期农民消费水平年增长率只有2.5％，农民人均纯收入年平均增长率只有3.0％（表1）。
1990—1997年期间，中国实际人均GDP 年平均增长率最高达到9.9％，大大高于改革早期的水平，但这一时期农村贫困人口年均减少数为500万人，不足1978—1985年时期的1/3，农民的消费增长率也远低于经济增长率（表1）。1997—2004年人均GDP 增长率仍然保持较高的速度（7.4％），但年均贫困人口减少数在继续下降，为342万人，农民人均纯收入年平均增长率为4.3％，也低于改革时期（1978—2004）的平均增长率（7.1％）。
90年代中国农村贫困人口减少在很大程度上是由于降低贫困线标准所致。中国官方所确定的收入贫困线标准，即按农民人均纯收入低于1990年不变价格300元。从国际比较看，是属于低标准的贫困线，仅相当于国际贫困标准的66％；从纵向数据比较看，这一标准相对于全国农民人均纯收入水平呈大幅度下降趋势，由1990年的43.7％下降至2004年的23.7％，人均GDP 的水平也由1990年的18.4％下降至2004年的5.9％（表6）。按照这一标准，官方统计的贫困人口数显然低估了中国农村实际贫困人口的数量，同样也高估了反贫困的成绩。
注：中国现行的农村贫困线标准是国家统计局农村调查总队在1986年对全国6.7万农户居民收支调查资料进行计算之后得出的，1985年中国农村贫困人口标准为人均年纯收入205元，此后根据物价指数逐年调整。到1990年为300元；1999年为625元，之后维持不变。
数据来源：《中国统计摘要》（2005）。
截止2000年底中国仍有2200万农村贫困人口没有完全实现1994年制定的“八七扶贫攻坚计划”所承诺的解决8000万农村绝对贫困人口的温饱问题的目标。
20世纪90年代以后，中国的城镇贫困率逐步上升，特别是极度贫困人口和赤贫人口发生率呈明显上升趋势。根据Khan的估计，1988—1995年，全国城镇极度贫困人口发生率由2.2％上升到4.1％，赤贫发生率由原来的1.3％上升到2.7％。③尤其令人担忧的是，由于下岗职工、失业人员的大量增加以及大量拖欠在职职工工资和退休金发放，导致贫困人口迅速增加及其边缘化，不仅形成严重的经济问题，而且也构成未来中国社会的严峻挑战。
20世纪90年代以来中国贫困的特征可以从以下几个方面进行分析：
1.贫困人口的城乡分布特征。中国大多数贫困人口生活在农村，而且其贫困程度深于城镇居民。农村比城镇存在较高的贫困发生率，主要原因在于非常之高的城乡之间人均收入差距，而这一差距超过了一般发展中国家水平。④此外，城镇贫困居民享有政府部门发放的最低生活保障，农村大多数贫困人口除了土地之外基本不享有任何生活保障。
2.贫困人口的区域分布特征。进入20世纪90年代，农村贫困日益表现出区域性、边缘化的特征。西部地区是中国贫困发生率较高、贫困人口集中、贫困程度最深的地区。根据国家统计局农调队《中国农村贫困监测报告》（2001）的数据，1986年划定的592个国定贫困县，约有2/3的贫困人口分布在东部和中部省区，而后这些地区贫困人口快速下降。2000年，10％的贫困人口分布在东部地区，主要呈零星插花状态分布；28％的贫困人口相对集中地分布在中部地区；西部12省区农村极端贫困人口增加了59万，在全国的比重增加到62％，主要以集中连片形态分布（图4）。按官方贫困线划分，西部贫困发生率远高于东部贫困发生率。
2000年黑龙江、山西、内蒙、陕西、甘肃、云南、西藏、贵州、青海、宁夏等中西部省区的贫困发生率在10％以上，
而上海、北京、天津、浙江等东部8省市贫困发生率已降至1％以下，基本上消灭了极端贫困。西部贫困农民人均收入远低于东部贫困农民人均收入水平，而且返贫率较高，近年来在30％左右，特别是在受到自然灾害和总体经济增长滑坡的冲击时。
3.贫困的多维形态特征。过去20年中国政府减贫战略主要集中在消除收入贫困人口，特别是国定贫困县的贫困人口，这是合理的政策选择，也是十分必要的。
但是进入新世纪，人类贫困、知识贫困等新型贫困问题日益突出，所涉及的人口群远远超过收入贫困人口群，逐渐成为主要贫困类型。人类贫困（human poverty），指缺乏基本的人类能力，如不识字、营养不良、较短的预期寿命、母婴健康水平的低下和可预防性疾病的危害等。⑤知识贫困是人类进入21世纪知识社会的新贫困形态，可以定义为人们由于普遍缺乏获取、交流、应用和创造知识与信息的能力，或者缺乏获得这些能力的基本权利和机会而形成的问题。三类贫困之间不是相互独立的，而是相互联系的，贫困人口面临的往往不是一类贫困，而是相互影响的多重贫困问题。
三、20世纪90年代以来中国减贫放缓的成因分析
经济增长与社会福利增加和贫困减少之间的关系不是单一性的。真正起作用的不是经济增长的速度而是经济增长的质量。90年代以后，众多发展中国家特别是东亚经济的发展表明，虽然经济增长对社会发展提供了相当大的支撑作用，但是，过快的经济增长速度也会对环境资源产生破坏作用。而且，如果经济增长不是建立在良好的制度环境基础之上的话，则很容易产生各类市场扭曲、投资低效率和腐败盛行，广大社会公众特别是贫困人口参与市场活动及社会政治决策的能力与机会的被剥夺。所以，必须全面审视经济增长与消除贫困之间的复杂关系。
90年代以来，尽管中国经济增长速度很快，但是增长质量的下降与收入分配的不公平导致了贫困人口受益比重下降以及获取收入机会的减少，这是中国减贫缓慢的重要原因。
（一）增长质量的下降：高速经济增长并没有减缓贫困
90年代中国人均GDP 增长率创造了历史性的最高记录，而为什么减贫的成就却十分有限呢？这主要是因为增长的质量有所下降，中国的贫困阶层来能充分地从总量经济的高增长中直接受益。这可以由以下几点来说明：
第一，人均收入和消费的增长远远落后于人均GDP 的增长。在过去的20年中，中国人均收入增长率与人均GDP 增长率之间的关系出现比较复杂的情形（图5）。
1978—1985年期间，按可比价格计算（下同），人均GDP 增长率为8.4％，其中农村居民人均消费水平和农民人均纯收入增长率分别为9.7％和15.1％，高于人均GDP 增长率，也大大高于城镇人均居民消费增长率（1.3％）。这说明在改革初期，广大农民直接从经济增长中受益。1985—2004年期间，人均GDP 与人均收入的增长率则呈现“分离”趋势，农村居民和城镇居民的人均消费、农民人均收入水平增长率明显低于人均GDP 增长率（除了1997—2004年城镇居民人均增长率略高于人均GDP 增长率之外）。
数据来源：城镇人均消费、农民人均消费（1978—1999）数据引自国家统计局国民经济综合统计司编《新中国五十年统计资料汇编》；其余数据引自《中国统计年鉴》（2005）。
第二，农业部门产值占GDP 比重明显下降，农业劳动生产率与全国平均劳动生产率的比值下降，农民人均收入占人均GDP 的比重不断下降。农业产值占GDP的比重一直在下降。按当年价格计算，1985年农业占GDP 的比重为28.4％，到2002年下降为18.1％，下降了10.3个百分点。农业劳动力占总劳动力的比重在1978—1995年期间保持下降趋势，但1995年之后基本停止下降，其比例一直在50％左右。
由此导致农业劳动生产率与全国平均劳动生产率的比值在1985年以后迅速下降，虽然在90年代中期略有提高，但此后则呈现明显的下降趋势，反映了农业相对生产率的下降。农民人均收入与GDP 的比值也在不断下降，其在1985年时最高为46.5％，此后下降很快，1994年降至31.1％，之后一直在该水平上波动（图6）。这表明，1985—2002年期间，人均GDP 与农民人均纯收入和实际人均消费水平之间的差距明显拉大，在一定程度上对减少贫困人口产生了负面影响。这就是80年代后期和90年代中国农村贫困人口减少速度缓慢的原因之一。
第三，农村就业机会呈减少趋势。20世纪90年代以后中国城镇所创造的就业机会远远超过农村领域的就业机会。根据《中国统计摘要》（2005），1990—2004年期间城镇就业增长了79.7％，而农村领域的就业仅增长了16.0％，而在1978—1985年期间农村就业人数就增长了21.0％。乡镇企业发展严重受挫，就业人数大幅度下降，仅1996—1998年间就下降了800万人；同时，由于大量职工失业，城镇限制农民工进城，对减少农村贫困人口产生极大影响。如果农村向城市间移民减少的话，则农村的贫困问题将趋于恶化。这主要表现在：在农村领域的就业竞争压力将趋大；从城市流向乡村地区的汇款收入将下降。由于不少城市对流向城市的农村劳动力进行限制或歧视政策（例如通过正式居民身份的要求等）将不仅直接影响他们的工资收入，而且也会增加这些新移民家庭的子女在城市生活的成本。
第四，农产品价格大幅度下降使农产品交易额损失增加。近年来，农民不仅遭受严重的自然灾害风险，还承受了1996年以来农产品价格连续四年大幅度下跌“价格冲击”的市场风险。以1996年为基数，到2000年全国农产品收购价格水平累积下降了25.6个百分点。1997—2000年间，全国农产品交易额因价格下降分别损失411亿元、810亿元、1344亿元和448亿元，累计损失3013亿元（表7）。
这表明，广大农民成为近些年来“通货紧缩”的最大受害者，宏观经济中的价格波动直接影响农民收入。
（二）分配不平等程度的增加
影响贫困发生率的因素不仅有收入增长，而且还有收入分配因素。即使人均收入以低于人均GDP 的速度增长，假如收入不平等的程度不恶化的话，则较快的经济增长依然能够对贫困的减少产生积极的促进作用。1985年以来，城乡之间、地区之间乃至城乡内部不平等程度加剧，对减少贫困造成了很大的负面影响。
第一，城乡居民人均收入和消费、税收和转移支付、公共服务等方面存在巨大差距。改革以来城乡居民人均收入差距经历了先缩小、后扩大过程，城乡收入分配的恶化趋势在很大程度上直接导致了贫困发生率的增加。图7表示的是按当年价格计算的城乡居民人均可支配收入、人均消费支出和恩格尔系数之比，可以看出，城乡之间存在着巨大的差距。按当年价格计算，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭的人均纯收入之比，1978年为2.57倍，1985年降至为1.85倍，2004年又提高至3.2倍，比1985年高出71％；城乡恩格尔系数之间的差距1990年以后也在不断拉大。
数据来源：恩格尔系数之比根据《中国统计摘要》（2005）计算；其他数据根据国家统计局国民经济综合统计司编《新中国五十年统计资料汇编》计算（当年价格），北京：中国统计出版社，1999年。
具有高度不平等效应的财政分配体制又加剧了城乡人口之间的收入不平等性。
中国农村家庭的人均收入仅相当于城市家庭人均收入的2/5，其中农村居民从国家和集体获得的转移性收入占总收入的比重远远低于城市居民（表8）。而且，农村居民还要交纳比其所获得的财政补转移支付多得多的税收，相比之下，城市家庭则可以获得为数颇多的各类财政补贴，成为净补贴受益者。
城乡居民在享受各种公共服务方面也存在巨大差距。中国政府实行倾向于城市的公共服务政策，目前我国农村人口约占总人口的2/3，但是政府的财政支出直接用于农村人口的比重只有1/7到1/10之间。这导致了农村基础教育、基本医疗卫生、计划生育等公共服务的提供和水利、道路、通讯等基础设施建设方面远远落后于城市地区。农村公共服务水平低下，一方面制约了农村居民生活水平的提高，另一方面限制了农村居民的发展能力和机会，使其易受贫困的侵袭。
第二，各地区农民人均收入差距呈扩大趋势。西部地区不仅贫困人口规模大，而且贫困程度深。根据国家统计局农调队《中国农村贫困监测报告》（2001）的数据，1980年东部、中部、西部农民人均纯收入之比为1.27∶1.05∶1.00，到2000年扩大为1.92∶1.30∶1.00.2000年贫困县农民人均纯收入的基尼系数为0.3274，高于1999年，主要原因是中西部地区的贫困县由于遭受严重旱灾，多数县的收入为负增长。而东部地区的贫困县，如海南、福建，农民人均纯收入在较高的基础上又有所增长。
第三，农村内部收入分配不平等程度扩大。改革之前中国农村内部收入不平等性并不大。根据国家统计局抽样调查估计（2001），1978年农村居民收入基尼系数在0.21—0.22之间。从20世纪80年代中期开始，中国农村内部收入差距则呈上升趋势。根据国家统计局（2001）估计，农村住户人均收入基尼系数从1985年的0.23上升到1995年的0.34，2000年达到0.35，上升幅度达50％以上。
以上分析表明，仅有经济高增长并不能自动地解决收入不平等性和贫困问题，经济增长和开放的成果也不能自动地为所有人口所共同分享，低质量、不公平的经济增长反而抑制了人们享受发展成果的机会。而政府的分配政策也加重了这种不公平现象。政府的财政支出和公共服务政策严重向城市倾斜，有利于城市居民，城乡居民之间获得教育、医疗保健和劳动力流动性的机会依然不公平或者变得更加不公平；经济政策向沿海地区倾斜，不利于内陆地区发展；税收政策又偏向于富人，加剧了收入差距。只有保持高质量的增长，才能避免对投资的扭曲，实现人力资本的充分开发和利用，并使得所有社会成员都从经济增长中获益，从而阻止贫困的发生。
四、构建新的减贫战略
联合国、世界银行等公开承诺，到2015年全球贫困人口要削减一半。中国减贫事业的成败将直接关系到世界减贫目标的实现。综上所述，尽管中国在减少贫困方面已经取得了巨大的成就，但是经济的增长并没有带来贫困的相应减少，减贫的速度放缓，并且出现了一些新的贫困形态。而且，中国的国家贫困线偏低，远远低于世界银行的国际贫困线，其占人均GDP 的比重也在不断下降，这意味着这部分贫困人口与社会总体的差距拉大，他们的相对状况恶化。要实现建立全面小康社会和和谐社会的目标，必须将减少贫困作为重要的发展目标。
到2020年，中国总人口可能达到14.4亿人，经济总量比2000年翻两番，财政收入大幅度增长，综合国力、国家竞争力明显增加，居民收入明显提高，人民过上更加富足的生活，国家和社会更有能力进一步减少城乡贫困人口，消除各种贫困现象。中国全面建设小康的发展目标与全球千年发展目标是一致的。根据联合国计划开发署的统计，到2001年中国主要发展指标已经达到或接近达到了2015年时全球千年发展的主要目标。如果中国能够继续经济高速增长、保持社会稳定、促进社会发展，到2015年中国不仅基本上实现全面建设小康社会的国家目标，而且为实现全球千年发展目标做出最大的贡献。
中国未来反贫困的五大目标是：进一步提高贫困农民人均收入水平，到2010年根本消除国家贫困线标准人口，即赤贫人口，大幅度消除国际贫困线贫困人口，到2015年至少消减2/3以上；保证贫困农民解决吃饭问题，保证其基本食物消费需求；为城乡贫困人口创造更多的就业机会，打破妨碍劳动力流动的制度性障碍；强化对贫困人口人力资本投资，提供基本公共服务，提供获取知识、吸收知识、应用知识的条件，扩大他们的发展机会，从根本上提高贫困人口的发展能力；实现生态环境保护与基础设施建设目标。
为此，需要制定一个新的、更大规模的反贫困计划（2006—2015），
进行反贫困战略导向的调整：重新确定与国际贫困线接近的贫困人口标准；识别收入贫困、人类贫困、知识贫困三大贫困；重视弱势群体社会参与机会的增加和利益表达机制的构建；设计一个有效的综合反贫困战略框架，使得反贫困政策与适当的宏观经济政策和区域发展政策保持配套和协调；等等。具体来说，有如下建议：
第一，调整国家贫困线，对农村贫困人口进行重新识别，并依照新的贫困线制定反贫困的战略步骤。使用三种方案对农村贫困人口进行估计，其中A 方案为现行国家贫困线；B 方案将贫困线设为人均收入1000元；C 方案为人均收入1500元。采用B 方案估计的农村贫困人口数约为1亿人，介于世界银行和国家贫困线的估计结果之间；采用C 方案估计的农村贫困人口数在2.4亿，比较接近世行对中国的估计。建议在当前实行B 方案，然后采取“两步走”的方法，由B 方案逐步过渡到C 方案。按照B 方案，目前中国有1亿左右的农村贫困人口，应该采取有力措施，在10年内，也就是到2015年左右减少这部分贫困人口。在2015年左右开始考虑C 方案，制定新的计划减少C 方案下的贫困人口。
第二，实施有利于减少贫困的宏观经济政策和区域发展政策。东亚以及中国的反贫困经验表明，有效地促进宏观经济增长的政策，如果能与旨在使穷人普遍受益的减贫政策有机地结合起来，会大大减少贫困人口的数量或者减轻贫困人口的负担和所遭受的冲击。首先，旨在扩大内需的各项宏观经济政策应该同减少贫困联系起来。扩大内需的政策应当让农民尤其是农村贫困人口优先受益，这既能够缩小城乡差距，缓解贫困人口的生活压力，又能够推动农村结构调整、增强农民自我发展的能力，从而有利于缓解贫困。为农村贫困人口提供基础设施；帮助农民加快农业结构调整，为农业结构调整提供技术、资金、信息、人才以及政策等方面的支持；鼓励大型农业企业与贫困农户建立合同关系，并为之提供技术指导种植信息；帮助农民及社区建立农产品市场和运销体系，鼓励和支持农民进行农产品贮藏加工运输销售；增加农民就业机会，促进贫困地区劳动力输出或移民；等等。其次，实施有助于贫困人口受益的财政税收政策，增加反贫困资金的投入比重。可通过增加个人所得税、开征遗产税、开征社会保障税，增加新的税收来源，并增加税收的累进性质；将其用于扶贫基金，使扶贫资金由目前占GDP 比重的0.27％上升至1.5％；政府不再补贴亏损企业和商业（包括国有粮食企业），直接转向补贴贫困人口，扶贫资金应从主要援助贫困地区直接转向援助贫困村或贫困农户，其比例至少超过60％，大幅度增加贫困人口人力资本投资的比例，从目前的2％—3％提高至20％以上。再有，实行有助于缩小地区发展差距的区域政策。这包括建立规范的、公平的财政转移支付制度，实现各地区人均财力基本均等化的目标，提高贫困县、乡提供基本公共服务的能力，真正减少贫困农户的税、费负担；制定全国基本公共服务标准和基本支出标准；调整国家对贫困地区的重点投资，增加人力资本投资，缩小各地区对公共服务水平的差异性。
第三，实施就业优先的发展战略，为贫困人口创造更多的就业机会。首先，各级政府应将创造就业作为最主要的发展目标之一。创造就业是一种有意识的行为，就业增长不会自动地实现，政府应将创造就业作为优先目标，实行就业导向的策略，积极发展劳动密集型产业。相对其他人群，城乡贫困人口或低收入人口的主要资产是劳动能力，而就业是他们获取收入或增加收入的主要来源。扩大他们的就业机会就等于扩大他们的收入机会，因此实行就业优先政策的宗旨就是使他们优先获得就业机会，也包括暂时、短期、灵活的非正规就业。其次，应积极促进农业劳动力转移。中国最突出的发展问题是约有一半劳动力集中在农业部门，且农业部门的劳动生产率非常低下。农业剩余劳动力大规模转移既是中国经济发展战略的核心内容，也是中国反贫困战略的重要措施。从今后来看，随着农产品市场供大于求，以及加入WTO ，增加农民人均收入的能力愈来愈小，因而需要扩大和增加农民的劳务收入和非农产业收入及其占人均纯收入的比重。从长远看，解决中国的农村问题，其根本途径还是要“转移农民、减少农民”。因此，各地应积极鼓励农民进城打工，为其进城打工开绿灯，并完善相应的法规和保障措施。中央政府应明文限制各地区政府歧视农村劳动力的随意性做法，制定公平竞争的农民工就业政策，鼓励农村劳动力有序流动和转移。
第四，为贫困人口的民主参与和意见表达创造机会。城乡差距、农村贫困的形成，其根本性原因之一就是中国的广大农民缺乏自己的利益代表，以及进行意见表达的机制。据统计，十届全国人大代表中工人农民仅占代表总数的18.46％，而农村人口占全国人口的64％，其代表比例显然过低。如果在代表结构上忽视农民这个最基本和最主要的群体，是无法真正保护农民的切身利益的。因此，应该进行人大代表选举制度的改革，更多地吸收农民的利益代言人进入代表行列。此外，还应通过各种渠道使贫困人口参与到影响他们生活的事件中，如让贫困人口参与减贫项目设计与需求，公开实施监督和评价。政府应由独家管理和控制转向社会治理和公共管理；鼓励和支持私营部门、社会团体、NGO 组织以及国际组织参与中国的扶贫事业。
第五，投资于人民，促进贫困人口能力的提高，是消灭贫困的根本途径。首先，应大幅度提高对贫困人口教育投资，加速发展农村各类教育，并把实现9年义务教育作为最优先目标。国家教育经费应直接补助贫困人口，如孩子入学的学费、书本费，乡村教师生活补贴费，乡村校舍建设和设备投入费；帮助贫困地区兴办半寄宿制学校、女童班、中小学民族班等。其次，为贫困人口直接提供基本公共卫生服务，投资于人民健康，消除健康贫困，应当成为反贫困的重要内容之一。从帮助贫困农村重建合作医疗体系，转变为直接设立医疗救助基金，扶助疾病贫困人口，补贴贫困人口的临床服务支出、计划生育支出、妇女分娩保健支出，实施成本较低、收入较高、社会收益较高、覆盖面较大的援助项目；广泛传播公共卫生、健康保健、膳食和营养知识，提高贫困人口健康知识及预防疾病的能力；提倡城市医院的医生短期或不定期深入贫困地区，为贫困人口提供医疗服务；国家资助和提倡医科大学本科生、研究生到贫困农村进行医疗实践和提供医疗服务。总之，只有投资于人民健康和教育，降低人口出生率，提高贫困人口自我维系的发展能力，才能缓解“知识贫困”“人类贫困”，并且从根本上消除“收入贫困”。
注释：
①阿玛蒂亚。森：《评估不平等和贫困的概念性挑战》，《经济学季刊》2003年第2卷第2期，第257—258页。
②世界银行：《中国：战胜农村贫困》，北京：中国财政经济出版社，2000年。
③④Azizur R.Khan，Poverty in China in the period of globalization.ILO ，1999.
⑤United Nations Development Program，Overcoming Human Poverty.NewYork，2000.
来源：《清华大学学报：哲社版》2006年第5期
「作者简介」胡鞍钢，清华大学公共管理学院教授，博士生导师；北京100084；胡琳琳，清华大学公共管理学院博士研究生；常志霄，北京大学政府管理学院副教授，北京100871