杜静：以“货币工具化”唤醒“沉睡”的财政资金

    我国财政资金使用效率不高，存在相当部分存量资金“睡大觉”的现象，是多种原因交替作用、长期积累的结果。其中，财政资金使用与货币工具不够协调和同步，甚至表现出的脱节现象和趋势，是一个重要和关键因素。
    从发展过程来分析，改革开放近40年来，我国财政资金管理（来源与使用）的市场化进程，明显慢于或落后于货币工具的发展，这逐步形成了财政类资金与信贷类资金使用效率的市场“绝对落差”；从内部结构来分析，财政类资金来源的改革和市场化程度，明显快于和领先于财政资金的使用，这积累产生了财政资金来源与使用效率的市场“比较落差”，并形成了部分领域和方面的资金“堰塞湖”。这种财政资金使用的绝对与相对“落差”的持续叠加，就是其“沉睡”趋势下使用效率不高的重要原因。
    就是说，在我国经济和财政实力不断增强与壮大的过程中，财政资金使用的功能，其实是在弱化的：在相当部分领域，缺乏市场化改革的积极实践、矛盾碰撞、运行压力甚至危机考验。体现的仍然是以行政化为主导的管理思维、基本内容和行动方式。一种趋势化的表现是，与货币工具市场化过程与步伐的脱节，越来越严重。
    这里所说的“脱节”，并不是指财政资金使用过程的具体转移方式与形态，即货币工具作为财政资金使用的价值支付工具或载体，这实际上是“脱节”不了也是不可能“脱节”的。而是指财政资金使用的方向、流程、内容和方式，所必须体现和具有的市场精神、市场原则、市场品质和市场模式，越来越少，越来越迷失，越来越背向而行。难以达到“充分使用、动态增值和运行安全”的理想状况。
    深入分析，当货币工具只是充当资金转移工具时，就一定会与财政资金本身的属性和目的，产生“转移与稳定”的矛盾与冲突。作为主导货币工具的商业银行，总是会以各种方式和方法，让财政资金以存款的形式存续下来。而这与财政资金的目标和属性相背离。所以说，有些时候和环节出现财政资金使用的“时滞”，其实与商业银行“货币工具”过度派生存款的动机与愿望，紧密地勾联在一起。
    与此同时，在“脱节”状态下，货币工具本身还会发生错位甚至扭曲的情形。比如说，一部分本应使用的财政资金，商业银行为了稳住存款，往往会以“过桥贷款”并担保的方式延期支付，出现了财政部门收取担保资金存款利息，实体企业支付贷款利息的情况。从结果看，财政资金的增值其实是个假象，而且躺在商业银行账户上的部分财政资金存款，实际上已经被使用。更严重的情况是，有部分财政资金，被挪做不符合规定的平台公司、过剩产能企业、房地产企业贷款的担保，已经形成风险并失去安全。这种财政资金存在的假象，还隐含了我国金融体系的一种潜伏性和危机性风险，就是它使得某些领域市场主体对象的关系混浊、秩序失衡和过程变异，并滋生了越来越多的伪市场甚至反市场的要素。一个时期以来，市场中对于地方政府性债务以及平台公司贷款的担忧，其实与财政资金使用的效率不高，以及由此伴生的扭曲行为相关联。
    到上年末，我国财政类存款已达3.5万亿,占到了GDP的5.6%。从属性上讲，财政资金是满足、平衡和实现国家预算的基本、动态和过度性资源，巨量财政性存量资金的存在，其存在本身就是问题，它至少说明了经济运行的质量和资源使用的效率不高。它是财政资金使用上行政化主导的直接产物，以及停滞于“货币工具”层面的必然结果。
    但是，这也正是未来提升财政资金使用效率的巨大潜力，而且从经济发展的趋势看，施放这一潜力的压力紧迫和需求强烈。
    提高财政资金的使用效率，加快其连通货币工具的步伐，本质上是要在体现市场属性、精神和内容的过程中，加快缩小两者之间越来越明显的差距，主动调校两者之间越来越脱节的状态。我国财政资金的管理，大致包括了“一般公共预算、政府性基金预算和国有企业资本经营预算”等主要内容，并以“财政专户、部门账户”作为存款的存在方式。因此，要在面对现实、坚定方向、突出特色、平衡有序和创新继承中，主动有为地推进财政存量资金使用的“货币工具化”，以“货币工具化”唤醒“沉睡”的财政资金，并重点做好四个环节的工作。
    更新理念，摈弃财政资金使用的“大财政、小货币”惯性思维。随着我国经济“大市场、小政府”格局的逐步形成，“大货币、小财政”将是一种趋势。这就要求财政资金的使用，必须适应货币工具的发展、创新和变化规律，必须从货币工具的市场属性中吸收内生动力和改变推力，必须自觉增强财政资金使用过程的“货币工具化”综合功能。在不改变财政资金使用的性质、内容和方向基础上，以前提和意识的市场化主导，以过程和方式的“货币工具化”嫁接，提升其使用效率。
    理性分类，实施财政资金使用的“源头性、结果性”优化。财政资金使用与货币工具连通的一个重要意义在于，以使用过程的结合和选择，优化使用结果。要从竞争性项目、基础性项目和公益性项目的分类上，确定与货币政策工具结合的方式与内容。择时选择信贷资金进入的时机，并逐步形成竞争性项目，主要由信贷资金主导、基础性和公益性项目主要由财政资金主导的格局。而且在体现更多防控风险的过程中，具备和具有更多的市场精神、市场原则、市场约束、市场潜能和市场优势。
    优化流程，以财政专户和部门账户清理为重点，解决财政专户不“专”，部门账户分散的问题。特别是对于非税财政收入的收缴，严格过渡性、临时性账户的管理。对于不同账户性质的资金存放，统一商业银行之间存放条件、存放时间以及清算划付的约束规定。实现财政性资金账户的“零余额”与“限定性余额”相结合管理原则和制度等。以此解决，由于账户流程管理的不规范，存在和出现的财政资金使用“滴、漏、跑、冒”等效率“流失”现象，以及在此基础上的部分领域“失实+失控”现象。
    规范标准。就是通过商业银行与财政部门的充分联手，建立分类、分项的动态指标，确定财政资金有效使用的管理底线或指标红线，以货币工具手段对于其流程的合理嵌入与适度改造，透明、公开和公正资金使用的过程，构造财政资金效率提升的常态倒逼机制。比如，当某类财政资金或账户资金明显偏离预算指标值时，出现诸如“收多支少、使用不畅甚至挪作它用”等状况，必须进行商业银行账户资金余额的压缩和使用方式的调整。
    我国从2006年改革代理国库制度以来，财政资金（财政性存款）才真正成为一种市场资源。但总体使用效率和效果不尽人意。如上所述，从形式和现象上看，财政资金的使用，似乎其运行的过程与货币工具总是相粘合，但实际上体现的是支付功能下的“货币工具”，而不是增值和资源配置下的“货币工具化”。这一字之差，却有天壤之别。可以预见，随着我国改革开放的深化和结构调整的深入，提升财政资金使用效率的需要，会变得既重要、又迫切、还复杂，加快其“货币工具化”的步伐，应该是完成这一过程，不应动摇的方向选择，不可或缺的基础积累和不用迟缓的行动路径。