贾康：PPP的大发展与地方债务风险防范

    根据官方的权威信息，截至2017年年底，中国地方政府的债务存量在16.47万亿元左右，其中约14.74万亿元为政府债券，还有约1.73万亿元为非政府债券形式存量政府债务，合计约相当于当年GDP的20%。仅看这一数据，地方债务压力不是太大，但这个问题为什么会有这么大的社会关注度？我觉得主要是与《预算法》修订以后这一轮PPP的大发展及其带来新的隐性负债的担心有关。
    2014年到2016年，国内基本形成了PPP发展的大局面，但是2017年下半年给人的感觉是要非常严厉地控制风险。财政部明确要求防范种种风险问题，给地方和基层的感受是PPP似乎要被叫停。我觉得这个事情不可能叫停，但现在的这种态度和一系列从严管理文件的出台，叫“点刹车”可能并不为过。“点刹车”是有必要的，稳一稳，总结经验，关注风险点，研究怎样能更好地防范风险，合乎事物波浪式发展规律，避免“一种倾向掩盖另外一种倾向”。当然这也符合这一段时间中央特别反复强调的、工作中极为看重的去杠杆、防范金融风险。
    防范化解地方债务风险的重点在哪里？
    防范化解地方债务风险，重点指向哪里？我觉得16万亿多的地方债存量，不足以令大家这么兴师动众地共同致力于防范风险。主要还是看重除地方债阳光化的存量之外，新的隐性债在哪里。可能有少数地方融资平台仍然违规继续隐性举债，但是，比重和危害都不会很大，最关注的可能还是PPP，我从管理部门发出的信息体会到在PPP发展中至少有五个问题：
    第一，“明股实债”的问题。做PPP特别强调要有较长的运营期，建设和运营期里的实体是股权清晰的混合所有制的SPV特殊项目公司，各伙伴的股权非常容易按照现代企业制度的概念，得到清晰的信息和没有争议的处理。一般情况是地方政府不控股，比重较小。因为其本来目的就是解决钱不够的问题，希望四两拨千斤，多拉一些体外的资金进来，所以更多的股本是在社会资本那一方。“明股实债”有两种解释，一种解释是地方政府的，或政府、企业加总出的这部分股权资金占项目总投资的份额太少，总体上看起来是政府或SPV对外的一大笔负债；另外一种解释是，它含有一个企业股权的回购条款，虽然现在企业占股权的大头，但是又有一个附加的协议，即在PPP项目运营以后的若干年内，政府逐步出钱把股权再买回来。
    第二，“保底条款”的问题。本来应该是风险共担，但是PPP项目运行起来后，实际的风险都是政府一家担着。保底的意思就是要保证项目风险和社会资本有一个隔离，企业方面锁定投资回报底线，风险由政府全部兜起来。
    第三，财政承受能力10%的天花板非常容易失守。财政承受能力论证是说地方政府一个年度的PPP项目付费，表现为可行性缺口补贴概念下安排的预算资金安排投入，以年度公共收支预算支出10%为天花板，不能超出，所以担心是不是实际防线守不住。
    第四，有一种说法是很多的PPP演变成了拉长版的BT（即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式）。在财政部的工作环节上，是把BT排除在PPP概念之外的。原来的BT是3-5年，现在延长到8-10年，还是BT。政府想做的项目，是由企业先垫付资金做起来，再以政府按揭的方式，逐渐还本付息。
    第五，担心PPP项目做起来以后转手分包。刚开始的时候，看到这个项目的社会资本方很有资质，比如地方政府比较信任的央企、国企，他们拿到项目后，却分包给一些没有多少资质的企业，同时又拉了很多银行贷款。以上这些，看来都是管理部门指出值得忧虑的风险因素。
    疏堵结合、堵不如疏
    我觉得防范PPP的风险，非常值得讨论上述这些问题。但总体来说，仍然需要贯彻原来讨论地方隐性负债时的思路，标本兼治还要寻求治本为上，治本则应特别推崇疏堵结合、堵不如疏的大禹治水的古老智慧。搞市场经济和深化供给侧结构性改革创新发展守正出奇，地方政府需要有偿筹资并提升绩效的负债机制，堵死是不解决问题的。地方政府的“有为”要跟市场机制的“有效”对接，那么，有偿取得资金的机制怎么样让它健康可持续运转，这是疏堵结合的关键。
    首先讨论“明股实债”的问题。如果认为政府出股比重偏低，就要在PPP的基本类型里面说清楚，在股权结构上划有一个大致的界限，比如一般不应低于多少，我觉得这个是有必要的，但不能僵化，不能绝对化。不同类型PPP项目的情况，在实际场景里更是千差万别。本来PPP机制就是寻求四两拨千斤，为什么不能设想在其他的条件都处理好的情况下，更好地发挥乘数效应、放大效应？更好地使公共资源发挥潜力来四两拨千斤，这应该是我们努力的方向。
    另外就是应考虑以规范的股权交易平台来疏导资本要素流动的机制建设问题。目前政府已经设有了上海、天津两地的PPP资产交易平台。从中长期来看，许多已形成PPP项目的SPV的股权，是可以通过这个平台去进行规范化的、阳光化的交易。这个机制是“疏”的又一关键，可以解决大家担心的资金期限错配的问题。只靠合同协议的约束力，往往不足以解决很长运营期内情况变化带来的这种现实矛盾，所以疏导股权交易的通道建设要往前看，要积极考虑制度建设的疏导作用。
    其次，在“保底条款”方面，我认为制度上应该规定，不能有这种明确规定由政府承担全部保底责任的条款。但从引导的方式与机制来讲，确实需要有一种制度环境，让企业能够八九不离十地吃上定心丸。参与PPP的企业是自愿签字的，跟政府是伙伴关系，企业是以在商言商的立场，认为在锁定的20年、30年甚至更长的时间段里，能实现自己意愿中非暴利但是可接受的年化收益率。这种偏好类型的企业家大有人在，规模十分可观，我们应该调动此类企业家的潜力。当然不应是在协议上明确政府承担全部风险给企业保底，而是一定要发挥机制内在的引导作用，要给参与的社会资本方和企业主要决策者一个有安全感的预期，才能使企业界真正可持续地和政府合作做PPP。在这个方面，积极合理的引导是有必要的，要求企业具有风险意识应落在合同中的风险分担方案上。但也不能把企业就是要准备承担风险这个事情说得太死了，那样企业在很多顾虑下会变得更加裹足不前。使这些事情可持续的综合机制，实际上是一种法治化、专业化取向之下的大概率的保底，不是绝对的，主要寄希望于法治化、专业化水平的提高，合同要尽可能细致，必要时规范地配有政府可行性缺口补贴，让企业大体安心。
    再次，财政承受能力的弹性空间是非常明显的，原则上叫做一个地方政府一年公共支出的10%，又按现在已有三年滚动规划的套路向前预测这每年10%是什么样的绝对额。要在一个地方做的PPP项目，一般来说累积着到了下半年，就有可能接近10%的天花板。这个时候就需要有专业的力量帮助调整，把超出的部分匀到后面的年度。如果超出的较多，可以寻求其他途径的财政资金支持，比如地方政府的基金预算中可动用的“活钱”。财政承受能力确实需要有这样一些形式来匡算，防范风险，但也不能绝对化。疏导就是让大家在预测方面做得尽可能的精确、实事求是，考虑到的公共收支预算和其他财力的调动，既要积极、更要可行。
    然后来看所谓“拉长版的BT”。我认为其实BT就是广义PPP的一个组成部分，它的特点就是没有“O”。政府无力从事想做的项目时，使用广义PPP里的BT机制，有的时候便能做出来，然后以按揭的形式对企业还本付息。BT拉长更好，对地方形成的还本付息压力在年度里会表现得低一些。现实生活中还做不到绝对排斥BT，举一个例子，我在调研中接触到的四川凉山州，有大面积的欠发达区域。“要想富先修路”，修路是当地精准脱贫的必要条件。但是中央不可能给这么多钱，省里也没有这个能力，凉山州地方政府便只能跟太平洋建设签了新的五条干道的PPP协议。这个协议不叫BT，实际上就是太平洋建设在已经做得得心应手的BT形式上的演变，这才能让地方政府力争完成当地脱贫“军令状”。所以，不能否定BT的机制在某些场合下运用的合理性。
    最后，分包在管理上可以进一步规范。但是，如果说因为分包后面的局面就一定不可控了，似乎又有点言过其实。一个央企拿到项目以后，分包成子项目是自然而然的，只是需要在制度上规范和有效控制风险而己。比如，中信地产在汕头跟濠江区政府做的168平方公里的海湾区域连片、滚动式的开发，要做几十年。其他社会资本很愿意加入后面一个个的子项目，在建设的过程中，没几年中信的现金流已经为正，因为不断地有其他企业付定金，认购后续子项目的股本。这个事情如果处理得合理，有专业化水准，能有多大的风险？我不认为是要绝对禁止的。当然，要研究怎么样进行全程监督，使分包不要做得太随意。
    关于PPP拉银行贷款过多的说法，一般情况下，我并不这样认为。银行有它的风险控制，PPP也要发展全套的风险控制，当然要提醒银行给PPP项目贷款应注意防范风险。但是，从根本上来说，银行大量的存贷差，寻找相对安全的投资是其应有之义。商业银行其实不会怎么考虑政策融资导向，首先考虑的问题是安全不安全，而地方政府和企业一起做的项目，相当于是政府增信，更安全了。所以不能简单地指责银行向这些项目多放贷是增加了风险，还是要实事求是地考虑通盘情况。
    避免一刀切控制风险
    总的来说，在疏堵结合、堵不如疏的思路下，我的基本观点是应该注意风险防范，但不要又走到另外一个极端，管理不能总是矫枉过正。现在地方层面上，普遍反映的就是禁忌太多，不作为反而不会有麻烦，没有创新的氛围，一切从紧，一动也不敢动。都在说小规模银行对PPP已坚决停贷，我觉得有些夸张，其实是要等到3月31号财政部清完库，才能看清哪些不能再给贷款支持了。前面已经签的不少项目，建到一半突然卡住了，该怎么来收拾残局？我认为无论如何要注意尽量避免形成半拉子工程，那将是最被动的。
    政府可以阳光化地说清楚负债是多少，解释清楚这些负债对应的是什么项目，一旦建成对于地方的腾飞起什么作用，积极组织可能的财力支持它，不要落下一大堆半拉子工程。现在我们终于看到武汉的腾飞之势多么令人鼓舞，而且带动周边。PPP同样有借鉴这样案例的必要。
    从国际比较来说，中国现在地方政府的债务总共是20%出头，加上中央的是30%多一点。按照学界的估测，几个方面都加一点，也就是加到百分之四五十。而欧盟的预警线是60%，对此美国、日本都不认账的。前几年，德国、法国也没守住欧盟的预警线，客观地讲，他们也给了弹性空间，才形成了现在的较好局面。日本公共部门负债达到250%，为什么没有人说日本要崩溃？一种解释是，因为日本的公债90%多是本国国民持有，这跟中国高度一致，中国公债的90%多也是本国持有，甚至比重比日本还要高。当然，日本海外资产的支撑力很独特，我们也有一些向日本学习的必要，这些还都需要适当积极地来全面考虑问题。
    还需要注意的是，投融资永远有风险，在积极防范风险的同时，要实事求是地找到风险点，力求看准风险点，争取有效控制的同时又避免一刀切控制风险的做法，那样可能是违背改革精神和中央防范风险的实质性要求。
    中国城镇化、工业化总体发展的纵深相当可观，可做的项目投资俯拾皆是，PPP的事情做好了能支持中国继续超常规发展。比如中国100多个百万人口规模以上的城市，无一例外都要尽快有一个高水平的顶层规划，学习雄安，学习其他值得肯定的经验，各自的网状公共交通系统的建设，宜早不宜迟，需在未来的几十年不断地建下去。一定要赶快建成四通八达密度足够的轨道交通网，这正好可以通过PPP加快进度。PPP不光带来资金，还带来管理经验，带来绩效提升，是创新发展中供给侧的守正出奇。
    （本文为作者在2018年1月23日由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十六次月度例会上的发言，经作者审阅）