贾康：地方债危机的体制性成因

    过去地方政府债务的透明度明显太低了，大量的隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的。
    中国在改革开放追求又好又快发展的过程中，虽然碰到了很多棘手的问题，黄金发展期伴随矛盾凸显期，确实需要特别注重防范风险化解矛盾，但是如果从地方政府债务、或者公共部门负债率(或称债务率)这样一个特定角度去考察，现在的审计结果已经可以使我们有依据来形成一个基本判断，即中国走到现在，公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上讲是在安全区，可以有充分把握得出这样一个基本判断。但是在局部，显然已经出现了某些地方公共部门负债过量的问题——它是不均匀的、隐性的，在很长一段时间内人们不好察觉、无从判断。那么今后呢，显然要根据现在从审计结果中已经观察到的问题，抓住令人不满意的地方去解决问题。
    我个人感觉，至少可以提炼出如下问题：第一，过去地方政府债务的透明度明显太低了，大量的隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的，是我们过去没有能够较快得到统计信息来揭示的。第二，总量虽然现在尚没有超过安全线，然而一旦由于某些事情触发，出现局部的危机性的不良局面之时，可用的机制只能是“救火”，那么社会代价和经济代价是相当高的。
    所以，在现在这个审计结果的基础上，有条件促使我们针对透明度不高和救火机制的问题，讨论在今后有了地方债全景图、结构图之后，怎么样加强协调、防范风险，追求更好地按照科学发展要求来可持续发展。
    这一问题显然跟地方政府债务发展到这样一个状态有关。
    我们必须明确地说，中国现在相关的财税制度方面，省以下地方政府的分税制迟迟未能成形。应该看得很清楚，这个事情不宜再久拖。
    1994年的改革，中央以极大的决心，终于搭建起与市场经济相配套的分税分级财政体制框架，这个历史功绩是里程碑式的。但是由于种种原因，渐进路径上有浓重的过渡色彩，如对省以下的体制，当时寄希望于中国地方各级在探索中走出一条地方四级加中央共五级分税这样的中国特色的道路来，现在应该讲可以有结论了：此路不通，无解。
    那么是不是可以像有人说的那样主要依靠增值税式的共享，而且要搞成一省一地一率呢，我认为这是一个非常危险的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包干制，颠覆了整个1994年配套改革的基本制度成果，没有什么市场经济统一市场里面公正、稳定、规范可言的局面，又回到过去我们深受其苦的分成制、包干制的问题中间。
    现在省以下体制的困扰，实际上就是陷于分成制和包干制。真正的分税制搞不下去，演化成为五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制和包干制。江苏、浙江、福建曾经宣布：我们省以下不搞分税制，就搞分成制；其他地方，虽然说我们根据中央对省级的办法搞分税，但是具体列出清单来后看看，没有一个省级行政区(包括发达地区)，能搞成稍微像样一点的分税制，省以下就是分成制，欠发达地区和基层更倾向于包干制，越困难的地方越是实行包干制。
    那么现在人们抨击的地方政府职能扭曲、行为短期化、土地财政化等等，对所有这些问题，打板子应该打在哪儿？打在分税制上，板子就打错了地方，因为省以下并没有进入分税制状态，毛病恰恰是出在我们过去就知道会弊病丛生的分成制、包干制的实际制度状态上。