陈文胜：稳妥推进农民住房财产权改革

    中国农村自改革开放以来发生了翻天覆地的变化，但城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距特别是收入差距不断拉大的趋势没有根本扭转。十八届三中全会提出，赋予农民更多的财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这对于加快农村改革进程，推动农村产权流转，盘活农民资产要素，形成增加农民收入的长效机制，从而健全城乡发展一体化体制机制具有十分深远的战略意义。
    农民住房财产权改革是发挥市场配置资源决定性作用的客观要求
    发挥市场机制对资源配置的决定性作用是十八届三中全会的明确要求，而三十多年的农村市场化改革，也在客观上要求农民住房财产进入市场流动进行优化配置。中国农民除了从事农业生产经营和外出打工增收外，几乎没有财产性收入渠道。农民住房财产是农民最主要的家庭财产和农村最有市场价值的资源，推进其市场流动进行保值增值，不仅可以为农民增收开辟新渠道，而且也可为农民扩大生产增加投入和提供信用资产开辟新途径。同时，中国传统农业转型任务艰巨，只有加快释放农村沉睡的产权能量，推进农村资源优化配置，才能建立适应现代农业发展的产权制度，把握新一轮起跑的机遇。
    改革面临的五大现实难题
    法律政策不明确。现行法律与政策对农民住房财产权交易没有明确规定，农民住房并不能像商品住房一样自由流转。特别是现行物权法、担保法等法律规定宅基地不能入市，制约了农民住房财产权的流动。尽管一些地方进行过农房抵押的改革探索，但至今还没有明确的法律、法规和政策对农民住房财产权的流动作出明确规定。
    产权权属不清晰。农民住房只有集体土地使用证而没有房产证，至今是一个没有明确产权边界的沉积物。所谓的农民房产，不过是集体所有土地上的附着物，模糊的产权权属为产权异化提供了机会，这就是农民土地权益屡受侵犯的根本原因所在。同时，农民住房财产权的宅基地用益物权只能在村集体内部流转，农民住房财产权没有依托，阻碍了农村资源要素的正常流转和平等交换。
    产权市场不成熟。产权市场是产权流转和交换的重要条件。农民住房产权市场滞后于农村经济发展的需要，至今还没有形成规范的农房产权市场。产权市场不成熟，导致了农民住房产权流动没有平台，使农民财产权收益难以实现，成为制约农民住房财产权改革的一大瓶颈。
    评估体系不健全。中国幅员辽阔，地理复杂，导致农村住房的地理区位、自然条件和人文环境相差较大，其价值确定错综复杂，需要专业评估才能进入市场。当前很多地方几乎没有任何农房评估机构，相关运行机制和服务体系不完善，造成了农民住房财产权评估难、评估成本高，影响了农民住房财产权的流动。
    风险保障不完善。我国是农业大国，住房是农民的主要财产。在农村社会保障体系尚不健全的情况下，若不尽快建立完善的农民住房财产交易风险保障机制，一旦发生交易风险就会严重影响到农民的生存安全。
    稳妥推进农民住房财产权改革的主要对策
    加快地方立法，为农民房屋财产权的抵押、担保、转让提供合法依据。要以物权法为依据，加快农民住房财产确权颁证，为农民房屋财产权提供产权保障；结合各地实际，加大地方性法规和规章的废、改、立进程，加快出台与农民房产抵押、担保、转让相关的地方性法规和规章，解决农民住房财产权现实、政策、法律三者脱节的问题。
    发挥财政引导，为农民住房产权的抵押、担保、转让创新金融服务。通过政府财政政策引导，鼓励金融机构创新金融产品，为农民住房财产权的抵押、担保设置切合农民需求的金融产品，提升服务质量；探索市、县两级财政出资建立增信资金，合作银行按不少于增信资金余额一定倍数的规模，专项开展农房抵押贷款业务，农户以宅基地和房屋抵押获得融资。
    建立评估体系，为农民住房产权的抵押、担保、转让降低交易成本。加快评估机构建设，鼓励城市评估机构到农村从事农民住房评估业务；政府财政以购买服务的方式提供公共评估服务，引导评估机构降低评估费用，提高服务质量；加大农房评估人才教育培训，建立一支业务素质高的评估队伍。同时，简化评估手续，降低农民住房产权交易的成本。
    健全保障机制，为农民住房产权的抵押、担保、转让防范意外风险。完善社保体系，建立健全农村养老保险、医疗保险、最低生活保障、社会救济等制度，推动多层次的城乡社会保障体系建立；加大城乡公共租赁房和廉租房建设力度，提升农民应对住房财产权流动风险的能力。建立县级以上政府的住房产权改革风险补偿基金，对农民住房抵押、担保贷款逾期的，给予金融机构一定的风险补偿。成立专门的保险机构，鼓励农民在住房抵押、担保、转让时投保，一旦发生意外给予一定的赔偿，以减轻住房产权流动风险。鼓励商业保险机构创新保险产品，开办农民住房财产权保险业务。
    推进试点示范，为农民住房产权的抵押、担保、转让探索改革经验。从试点示范开始，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索由政府或集体经济组织参照征地补偿标准和国有土地上房屋征收补偿标准，或按照市场评估价格，对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予补偿。坚持农村住房制度、宅基地制度等制度红线，防止个别地方以改革为名的机会主义行为。同时，建立改革风险评估机制，对于超越当前制度和法律的改革，要进行科学的风险评估，防范由此带来的制度风险和社会风险。
    （作者单位：湖南省社科院农村发展研究中心。本文系湖南省“为改革攻坚献策”重大委托项目“湖南稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让改革的路径与对策”的阶段性成果）
    原载《光明日报》 2015年05月03日 05版