罗兴佐：政府要在农田水利建设中发挥主导作用

    2010年上半年，先是大旱接着又是大洪水的南方，促使人们再次重视日益严重的水问题。就农业生产而言，近10年来，我国因水而遭受的风险主要是旱灾，而这一局面主要是由这10年来的一系列农村改革和农村社会变迁相互促成的，其中最重要的原因是政府缺位、市场失灵及农民合作的解体导致了农田水利系统的衰退和农业灌溉的困境。
    长期以来，我国的农田水利建设是由政府和农民共同负担的。政府负担部分通过财政预算和专项拨款实现，农民负担部分主要来源于乡统筹、村提留和“两工”。人民公社时期，由于生产单位较大，政府动员能力强，农田水利建设由政府自上而下统一组织，成效十分显著。实行联产承包责任制后，政府在投资、管理、组织上的缺位，导致了农田水利建设的严重萎缩。一是国家在农业、农村的投入上长期不足，如2002年，国家用于支援农村生产支出和各项农业事业费仅占财政总支出的5.0%，用于农林牧渔业的基本建设投资仅占全社会基本建设投资的3.34%，虽近年的投入有所增加，但欠账太多。二是在水利工程单位的管理上，政府一直采取由上级往下级放的策略，直到乡镇，致使一些农田水利的骨干工程缺乏资源支持，长期失修，几近荒废。三是税费改革后，取消了“两工”，期望通过“一事一议”来解决水利建设的资源与组织问题，但搞好“一事一议”的条件非常苛刻，成功的案例很少。同时，由于推行“一事一议”，国家将农田水利建设任务进一步转嫁给乡村社会，但乡村社会不仅资源有限且组织成本太高，以致农田水利建设遭受资源与组织的困境进一步加剧。
    市场化是近20年来我国水利体制改革的一个基本思路，其目的是将水利工程单位转变成自主经营、自负盈亏的市场经营主体。但是，离开政府支持和乡村组织的协调，水利工程单位根本无法在农业生产用水市场中生存。因为农业灌溉受自然因素影响极大，水利工程单位完全不能确定自己的收益；同时，当前的农田水利设施状况亦不具备市场化供水的条件。市场化供水必须按时或按方计量，要计量就要有完善的可计量的供水设施，但当前大多数水利设施的骨干工程是上世纪修建的，支渠以下的渠道多是土质的，水在中间环节损耗大，这个损耗难以在水利工程单位和农户之间进行合理分摊。另外，水利工程单位也无力解决农民的灌溉组织问题。市场化改革后的水利工程单位面对的一个突出难题是如何与个体化耕作的农户进行水资源交易。税费改革前，乡村组织通过统筹共同生产费维持了至少以村民小组为单位的共同灌溉模式。统筹共同生产费构成了水利工程单位与个体化农户形成稳定的供水关系的纽带。税费改革后，共同生产费被取消，乡村组织被禁止插手农户的生产环节，水利工程单位与个体化农户的供水关系便不能维系。因为即使是中型水利工程，其放水灌溉的最小单位至少是一个或数个村民小组，大型水利工程灌溉的最小单位则必须是一个或数个行政村，面对当前一家一户的耕作模式，水利工程单位根本无法组织起农户灌溉，由此必然导致水利工程单位有水卖不出，而农民要水又买不来的“双输”结局。因此，当前基层水利工程单位普遍存在的困境，与其说源于经营机制，不如说源于人们对水利工程单位的性质及其作用认识的偏差，以及缺乏对乡村社会的理解而实施了错误的市场化政策。
    农田水利建设与自然、社会、政治因素关系密切。基于农业在我国的特殊地位和当前我国农村的实际，政府要在农田水利建设中发挥主导作用。
    首先，各级政府要转变治水观念，真正将农田水利作为风险管理。近二、三十年以来，政府对农田水利发展多持不出事态度，通常将干旱作为一个特定的危机事件来处理。干旱不仅仅是自然现象，它是由自然现象与人类社会对水资源需求之间的相互作用产生的，因此，人们是否有足够的风险意识，决定了人们是否构建了有效的防灾措施及具备较强的减灾能力。我国农业近年来因旱灾遭受的巨大损失，很大程度上可归结于政府和社会均未能将农田水利建设作为农业生产风险来对待。
    其次，各级政府要在继续加大对水利建设投入的同时，规范投入行为，使各部门对水利的投入真正产生实效。当前，农田水利建设存在多头投入，缺乏规划，重复建设等问题。如国家发改委、国务院扶贫办、农业部、水利部及省级相关部门都有相当一部分资金投入到基层水利建设中，但据基层水利部门反映，有些项目从立项到建设、验收，基层水利部门却不知情，以致各建设项目之间并未形成一个有机的农田水利系统。为此，应该明确县级水利部门作为组织基层水利建设的中心地位，统一协调来自各级政府部门的水利投入。
    再次，各级政府要想方设法解决水利工程单位的日常维护问题，确保农田水利系统安全。税费改革前，多数基层水利工程单位尽管已改制为企业或进行企业化管理，但由于基本水费的征收，乡村组织介入农业灌溉，水利工程单位尚能维持运转；税费改革后，基本水费取消，而政府又没有相应的补助，加上乡村组织退出农业灌溉组织，水利工程单位迅速陷入困境，职工的工资没有保障，日常维护也无从谈起。为此，在各级政府的财政支出中，应划出一部分专项经费用于农田水利的骨干工程，确保它们能持续、健康地运转。
    最后，各级政府尤其是县乡政府要强化农业生产安全观念，在农业灌溉中发挥好组织协调作用。当前，农业灌溉最核心的问题是灌溉组织、协调问题，在农田分户耕作和水利工程单位企业化运转的前提下，县乡政府是最有效的组织者、协调者，为此，县乡政府必须承担起保障农业灌溉安全的职责，切实在组织农民、协调农民与水利工程单位的供水关系上下功夫。县乡政府在这方面的工作到位了，农田水利建设的长效机制就有可能建立，农民的灌溉困境和水利工程单位的经营困境就可能得到缓解，农业生产安全就可能得到保障，农民增收和乡村社会稳定就可能进一步落到实处。