张晓山:农村经济社会发展需要关注的问题

    要点
    近年来中国农村的经济社会发生了巨大变化，但在农村土地制度变革、发展现代农业的模式和做法、农村基层治理机制的改革和完善、农村金融体制的改革以及社会主义新农村建设中农村基础设施的管护机制等方面，都有一些值得关注的理论和政策方面的动向，本报告对此进行了一些分析和探讨。
    近年来中国农村的经济社会发生了巨大变化，但在中央政策持续关注“三农”问题的进程中，也有一些新的动向值得我们关注。
    一、 当前农村土地制度变革的新动向
    人多地少是中国的基本国情，城镇化、工业化确实使一部分农地转为非农建设用地。但随着工业化和城镇化进程的加速，农村外出务工人员的增多，计划生育工作的深入，农村地区的村庄人口总数、行政村个数和自然村数量正在逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。如西部某市提出，当地农村居民人均建设用地为城镇居民的2.5倍。如1000万农民进城后将其建设用地复垦，即可盘活1600平方公里用地指标。如果复垦“补”出来的建设用地指标、通过市场招标方式来落实，就可提升土地效益，其增值收益就能反哺农村。海南省规定农村宅基地每户不超过175平方米，海南某市如按此标准进行新村建设，即可节约农村建设用地约54600亩，这部分增量土地是该市土地储备的3倍多。当前全国各个地区的新村建设、大规模的旧村改造以及土地整治工作都在如火如荼地进行。通过撤乡并镇、土地整治和新村建设（注：一些地方叫“缩村让地”，“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”），农村也将增加一部分土地。从各地乡镇和村庄未来发展趋势看，这部分土地增量将越来越大。但这方面有几个问题需要注意：
    （一）各地新村建设、土地整治的兴奋点往往落在建设用地指标上
    关于乡村合并、土地整治后增加的土地的使用问题，《基本农田保护条例》和17届3中全会《决定》等文件已有明确的政策规定。如严格按照这些规定，这部分增量土地除了吸引本地和外来资本从事农业规模经营外，农地转为非农用地需要经过严格的程序，事先纳入计划，其大幅度增值的可能性将大大降低。但地方政府通过一系列的运作，仍能推进土地资本化的增值进程，这方面无论是政策还是具体操作上都有很大的运作空间。一些地方政府在城乡统筹方面，在土地资本化上下功夫，重点不是放在城乡基本公共服务的均等化，而是盯着建设用地的指标，或是自己搞开发，或是卖指标。
    （二）推进工业化、城镇化进程与保护基本农田之间的矛盾
    在土地整治、新村建设中，中央的政策是要确保基本农田， 18亿亩耕地的红线不可逾越。即使是土地整治后的占补平衡、土地置换，也不适用于基本农田。而许多基本农田往往位于城市郊区的平原地带，具有地理优势和区位优势。 一方面是工业、城市发展对建设用地迅速增长的需求，另一方面是最具有区位优势和商业开发价值的基本农田又成为雷区，谁也不能碰；二者之间形成了尖锐矛盾，形成一个“死结”。一些地方违法违规将农用地转为建设用地,并有蔓延上升之势，即是这一矛盾的体现。一些利益相关者从事公司化的农业规模经营，其实也是要在基本农田的利用形式上做文章。当前，各地都在提倡如何适应城乡居民多层次的消费需求，促进农业向二、三产业延伸，拓展农业增收功能。农业向第二产业延伸，就要发展工业园区；农业向第三产业延伸，大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游，形成一产与三产的融合，这必然要改变耕地的用途，要害是土地变性，这必然与现行的土地管理法规发生矛盾。这是发展县域经济面临的困境，这个领域也是中央与地方政府之间利益关系的交汇点。
    （三）宅基地的问题
    社会主义新农村建设和土地整治必然涉及宅基地问题。2004年9月，江西赣州市委、市政府作出《关于加强社会主义新农村建设工作的决定》，就提出在赣州市社会主义新农村的建设中，到2005年11月，“空心房”改造面积要达到410万平方米，腾出老宅基地5980亩，垦复耕地5.36万亩。现行农村宅基地制度是一种抹杀了价格信号的大锅饭，由于宅基地的价值没有得到体现，也就没有制度来有效制约多占地的冲动，这是造成一户多宅、一宅多地，以至乱占耕地、浪费土地的一个重要原因。农村土地利用方面最大的潜力在宅基地，发挥这方面的潜力是解决工业化、城镇化进程与保障粮食安全、保护耕地二者之间矛盾的一个关键性问题。通过新村建设、土地整治，地方政府试图规范和重新规划农民的宅基地，但宅基地的产权问题并没有解决。我们认为，对于集体建设用地，尤其宅基地，应该管住用途，放开产权。只有放开宅基地市场才能真正管住，应采取具体政策措施逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，宅基地利用上的潜力才有可能挖掘出来。
    （四）两层利益关系
    在土地问题上，实际存在两层利益关系：
    一层是中央与地方政府之间的利益关系。中央要考虑如何保障全国人民的粮食安全，如何为子孙后代保护耕地这一稀缺资源。地方则首先要保障当地的发展和经济增长。而当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制仍占据主导地位，地方官员追求政绩，以GDP增长、财税收入增加和招商引资为中心任务，对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。这就出现一个矛盾的现象，地方政府要促进经济增长，才能解决就业、财税收入等问题，才有经济实力来发展当地的社会事业，为居民提供公共服务，也才能有政绩。于是，地方官员最快捷、短期内能马上见效的办法和理性的选择是以地生财，招商引资，发展工业园区等。实践证明，地方官员在土地问题上违规操作、打擦边球等，不一定就撞上枪口；而经济上不去，乌纱帽肯定保不住。其结果是，我们提倡科学发展观，但是现行的行政管理体制、干部考核晋升机制则让地方片面理解“发展是第一要务”、实际上是践行不科学的发展观，这就是中央与地方政府之间的利益关系在农村土地问题上难以协调的症结之一。有的地方在上项目时提出：“基本农田不占用，农民利益不侵犯，污染项目不引进”，但真正做到这几点很难。有的县每个乡镇都搞开发区。有的地方提出，“项目是生命，项目是关键，项目是灵魂，项目是一切！” 为此，有的地方同志深有感触地说：“干部考核机制问题很多，大搞开发区是资源的最大浪费，如果能把环境与民生的考核指标多一点，对地方的破坏会好一点”。
    另一层是地方政府与农民之间的利益关系。在乡村合并、土地整治时，如何处理好地方政府与农民之间的利益关系？第一，让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民的意愿搞大拆大建。第二，要重视土地整治后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平这一焦点问题。既然农地转为非农用地的这一进程不可逆转，重点应放在使利益相关的农民分享农地转移用途后的增值收益上。农地转为非农用地的这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。
    二、关于发展现代农业的几种不同思路与做法
    在中国发展现代农业有几种不同的思路和模式选择。一种思路是：发展现代农业，要尊重和保护农民的土地承包经营权，在家庭承包经营的基础上，倡导土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，鼓励他们组织农民专业合作社，使他们成为发展现代农业的主体、主力军。另一种思路认为，中国发展现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，连片开发，“反租倒包”，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人。
    在现实的中国农业现代化进程中，我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式，走的是一条兼容性较强的道路，并不是非此即彼。如在一些地区，当地的公司或合伙企业，或本地的外出创业的企业家回到地方上承包经营和进行产业化经营，这种现象在我们调查的许多地区都已出现。
    在农业现代化道路与模式的选择上，焦点问题之一是如何看待工商资本、甚至外国资本进入农业。在发展多种形式的适度规模经营时，农民转包、出租、转让、合作的对象是谁？“农地农用”是否只意味着“农地农民用”？包括工商资本甚至外国资本在内的各类非农业主能否有资格长时期、大面积地转包和租赁农户承包地？在这个问题上，不同的观点和实践中的不同做法的争论可能将长期进行下去。
    三、关于完善农村基层治理机制的问题
    胡锦涛总书记近期作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。
    我们理解，农村的基层组织治理机制的完善与发展涉及到经济与政治两个方面的问题：
    （一）经济方面，进一步探索集体经济的有效实现形式
    改革前的人民公社时期，许多农村基层组织的集体经济为农民提供各种服务，为农村经济社会的稳定和发展作出了贡献。实行家庭承包经营后，许多村级组织成为“空壳子村”，基本上没有了集体经济。集体经济是农民集体所有的经济，农民是集体经济资产的所有者，村干部只是代理人，他们有责任在农民监督下管好、用好集体资产，使其保值增值，但是现实经济生活中，一些农村基层干部把集体经济拿去谋私利、寻求个人利益，使集体经济变成了“干部经济”，这是集体经济溃败的根本原因，也是我们应该汲取的教训。在新的形势下，随着新农村建设的兴起，国家投资力度的加大，农村基层组织也有可能掌控一部分新增的集体资产。在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分存量土地的增值收益。而土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产--土地，也出现了增量，于是村集体也有可能获得新的收入来源。在新的集体资产逐渐积累的进程中，如何从一开始，就建立相关制度，通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式，避免重新走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，这是值得探索的一个问题。
    （二）政治方面，改革和完善村级民主自治机制
    建设社会主义新农村，发展是主题，农民是主体，干部是关键。农村基层组织是建设新农村的中坚力量，是构建城乡经济社会一体化的排头兵。党支部、村委会班子的选配问题关系到社会主义新农村建设的成败。现在很多地方在搞“双推双选”、“支部+协会”、“双学双带”等活动，力图把村干部培养成带头人，把农村能人培养成村干部。一些地方提倡村企联建，能人治村；开展民营企业领建新农村活动，希望老板回来带领村民致富。不少民营企业家兼任村干部，有的地方规定，党员企业家担任村党支部第一书记，非党员企业家担任村名誉主任。这些农村能人大多具有双重身份，一方面他们是村干部，要管好用好村集体资产，为农民服务；另一方面他们是企业老板，自己的企业要赚钱。如何处理这两方面的关系？如何防止权力机构朝着“富人俱乐部”的方向演变，如何防止能人、老板类型的干部成为新的“土围子”，“禹作敏” ？
    要解决这一问题，则必须创新农村基层的民主制衡机制。农村基层民主政治建设中，民主选举取得的成绩最为突出，而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实，与民主选举相比，后几个民主的实现更为重要也更为困难。因为民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的最起码的知情权、参与权和监督权。后几个民主的发展状况，往往决定基层民主的质量和水平。否则民主选举仅仅是老百姓将自己享有的权利的“一次性转让”。
    为使农民在新农村建设中真正起到主体作用，应改革和完善乡村治理结构，探索在农村建起一种有效的民主制衡机制，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，
    做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。建立有效制衡机制的结果是：中国62万多个行政村的领头人，一方面是农村能人，另一方面，他们的权力又不是无限的，是受到制约的。只有这样，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实，中国共产党在农村的执政基础才能真正巩固。
    四、农村金融体制改革的问题
    近年来，农业的适度规模经营正在形成，但配套的农村金融政策没有跟上来，市场导向的多元化的农村金融组织体系尚未形成。从全国来讲，最近几年中央的1号文件已经把农村金融改革破了题，就是提出了要建立一个以市场为导向、灵活的、多元化的农村金融体系，这个体系包括农村的政策性金融、商业性金融和合作性金融等。但从全国来看，这种多元化金融体系还没有形成。整个农村的金融改革步伐仍相对滞后，仍不适应现代农业的发展和新农村建设的需要。农村地区很大一部分金融资金仍是为城市服务，而不是为县域经济和农村发展服务。农户、企业、合作社等对金融的需求也是多样化的，不同的产业亦有不同的需求，但是现行的金融供给还是远远不能满足农户、企业或者其他市场经营主体的多样化的金融需求：农民专业合作社、中小企业贷款难的问题还没有得到解决。正规农民合作金融组织的发育仍然是短腿。解决贷款门槛高的问题，农业保险和担保还没有相应跟进。2008年湖北某市农业产业化市级重点龙头企业需要贷款32.83亿元，实际贷款额14.58亿元，缺口18.25亿元，占贷款需求的55.65%。当地农民专业合作社以合作社的名义贷不出款来，社员只能以个人名义去贷款。
    十七届三中全会决定提出有条件的农民专业合作社可试办信用合作。全国正在试点，目前尚无成熟的经验。在为农业产业化经营、为现代农业发展、为新农村建设提供支撑和保驾护航方面，金融改革还有很大的余地和空间，一些普遍性的、带共性的、政策性的问题，还应做更深入的研究。
    五、农村经济社会方面基础设施的管护机制问题
    长期以来，农村地区的投资增长缓慢。在提出建设社会主义新农村的历史任务后，尤其在应对全球金融危机采取一系列政策措施后，财政向“三农”投入有较大增长，农村资金短缺的局面有较大改观，但在新农村建设中如何做到使资金充分发挥作用，如何管好、用好和维护好已经得到改善的农村经济社会方面的基础设施，成为一个需要注意的问题。
    第一，示范和普及、推广之间的关系仍存在问题。如中部某省，有的示范村包括企业和社会投入在内，整合各类资金总额9000多万元。但一些邻近的村还没有相应的政策优惠。尽管地方领导强调，样本不能成为孤本，但实际上这样的村很难让其他村来效仿，起不到示范效应。
    第二，新农村建设的成果在养护上仍存在问题。某直辖市的某村，2006年被定为该市第一批80个新农村建设试点村之一；现已完成13个项目的建设工程，总投资2000多万元，政府投入80%，村里自己配套20%。村支书讲，项目建完之后，经济压力就来了。管护机制迟迟没有落实。绿化面积的维护费用，道路、污水处理、沼气站运行的维护费用，都没有着落，每年的缺口要50万元，村里这两年欠下的债务已达280万元。
    第三，有关新农村建设的政策不连续，各项政策措施不协调，也直接影响投资效果。如该村在政府财政支持下，投资300多万元搞了蔬菜大棚，项目完成后拨下来了卷帘机；安装完毕后电没有通，村里如果上电力设施，需要再投资60万元，但村里没有这笔经费。迄今3年，老百姓还是手动卷帘。