沈水生：改革农村集体土地征收制度的探讨

    摘要：近年来，农村集体土地征收工作保障了城镇化进程的顺利推进，大多数被征地农民得到了较好安置。但也存在一些比较突出的问题，一些地方、一些地块的征收补偿标准太低，而且由于被征地农民抵制低标准被征地，导致大量非经法定程序的农民房屋被强拆、土地被强制征收，因此，应该按照有利于农民工市民化的原则，合理改革农村集体土地征收制度。
    [关键词]  农村；集体土地；征收制度
    [中图分类号] D92 [文献标识码] A
    随着城镇化的快速发展和农民工市民化的有序推进，城镇规模在不断扩大，必然需要对城镇郊区的农村集体土地依法进行征收。根据中国国情并借鉴国际经验，我国宪法和法律对农村集体土地征收制度作出了原则规定。《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”
    概括起来看，农村集体土地征收制度包括三项重要原则：一是征地的目的是为了公共利益的需要；二是征地应当依照法律规定的程序；三是对被征收土地给予补偿，包括土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补助费等。
    总体上看，这些年来农村集体土地征收工作保障了城镇化进程的顺利推进，大多数被征地农民得到了较好安置。但是，也存在比较突出的问题，主要是一些地方、一些地块的征收补偿标准太低，而且由于被征地农民抵制低标准被征地，导致大量非经法定程序的农民房屋被强拆、土地被强制征收，甚至农民被暴力侵害致死致伤等恶性事件。在这种情况下，现行农村集体土地征收制度受到很多专家和社会舆论的严厉批评，一些专家提出应该允许农村集体建设用地不经征收而与国有土地同等入市、同权同价；对农村集体其他土地（即农用地、未利用地）也应该缩小征地范围，将“公共利益”的范围严格限制为道路、医院、学校等公共设施和公共服务，不得包括工业商业用地、住宅用地（以下简称“严格限制征地范围”观点）。
    “严格限制征地范围”观点的目的是为了维护农民的权益，出发点是好的，但是其提出的改革对策却失之于偏，从目前一些地方存在的对被征地农民补偿过低这一端走向了土地增值收益全部补偿被征地农民的另一端，未正确处理土地被征收作商业用地的郊区农民、土地被征收作公益用地的郊区农民、非郊区的进城就业农民工之间的利益分配关系，不利于城镇化和农民工市民化进程。因此，笔者建议应按照有利于农民工市民化的原则，合理改革农村集体土地征收制度。
    一、“严格限制征地范围”观点的弊端
    1.造成土地被征收作为商业用地的郊区农民与土地被征收作为公益用地的郊区农民之间的分配不公。农村集体土地被征收过程中，土地的用途已经转变为建设用地而非农用地，因此土地的价值价格不再取决于地租理论所分析的土地肥沃贫瘠、土地产量等因素，而主要取决于土地的地理位置及其规划用途。被征收的土地之所以能够大幅度增值，不是由于其肥沃产量高，而是由于其在城镇的规划区内，而且经济越发达、城市规模越大，区位优势带来的土地增值越高；非城镇郊区的土地即使更加肥沃、产量更高，也往往难以有较大增值。
    在城镇的规划区内，为了城镇全体居民的整体利益和长远发展，必须依法民主科学地统筹对土地用途进行规划。既要规划工业商业用地、住房用地，又要规划道路、医院、学校等公共设施用地及绿化等生态用地；有些情况下，甚至要将区位最好的土地规划为公益用地，比如将城镇内的湖泊、河流、海滨附近的土地规划为道路和公园，供全体居民使用，禁止在这些土地上建设住房或工业商业设施。城镇规划是以城镇整体利益和长远利益为出发点、具有法律强制性的用地指南。假若将农村集体土地的征收范围严格限制为道路、医院、学校等公共设施，不得包括工业商业用地、住宅用地；农村集体建设用地不经征收而与国有土地同等入市、同权同价，那么规划为工业商业用地、住房用地的土地所有权人和物权人将能够通过直接上市出让的方式获得很高的土地增值收益，而规划为道路、医院、学校、绿化等公共设施和生态用地的土地所有权人和物权人则只能从政府征地中获得很少的土地增值收益（由于公共设施和生态用地本身不能直接创造收益，政府的财力很难按照工业商业用地、住房用地的出让价格向被征地农民进行补偿，否则又会延滞公共设施和生态环境建设）。在这种情况下，拥有相同甚至更好区位条件的土地仅仅因为城镇规划用途不同、使用主体不同，而导致土地增值收益分配严重不公。
    2.可能导致土地征收矛盾更加尖锐。由于被规划为道路、医院、学校、绿化等公共设施和生态用地的土地所有权人和物权人只能从政府征地中获得相对来说很少的土地增值收益，在强烈的对比下，这些村庄的农民可能会激烈抵制城镇规划和政府的征地行为，他们与城镇政府的矛盾将会比征地制度改革之前更加尖锐；由于征地更加困难，城镇的道路、医院、学校、绿化等公共设施和生态环境建设将由此而延滞；还可能出现部分农民无视城镇规划的强制效力，违法改变自己占有土地的规划用途，将其出让为工业商业用地、住房用地。这对于我国快速发展的城镇化进程无疑是很大的冲击。
    3.可能影响城镇建设的质量。主张集体建设用地直接入市的观点的目的之一，是避免政府对这部分集体建设用地征收后再高价出让，遏制地方政府的征地卖地冲动。但是，城镇郊区土地增值的原因除了由于其处于城镇规划区内及规划为建设用途之外，还由于政府对该土地周边的公共设施和生态环境的建设。土地周边的道路、电力、上下水、燃气、供暖、环卫等基础设施都需要政府投资建设；如果土地周边规划建设了学校、医院、地铁、公园等公共服务设施和生态设施，该土地上的商业设施和住房将增值更大。假若集体建设用地直接入市出让并获得全部土地增值收益，相当于城镇政府用全体居民和企业的税收收入为该土地增值进行无偿投资，而该农村集体获得了过高的不合理的增值收益，对于城镇政府及其代表的全体居民和企业是不公平的。而且，由于城镇政府不能从征地和出让土地的差价中获得土地增值收益，将会由于资金短缺而挤压城镇公共设施和生态环境建设，从而影响城镇建设的质量。各地实践已经表明，仅仅依靠一般税收收入来开展城镇建设是力不从心的。
    4.可能导致新的“城中村”不断出现。农村集体建设用地不经征收为国有土地而直接入市出让给工业商业企业或房地产企业，从法律属性来看，该土地仍然属于农村集体所有。在符合城镇规划和土地用途管制的前提下，该农村集体将继续享有该土地的占有、使用、收益、处分权利，对土地及地上附着物进行管理和维护。这实际上就是目前一些地方存在的“城中村”。各地实践已经表明，由于农村集体组织管理水平往往有限，“城中村”内部布局不规范、管理混乱、公共设施建设落后、良好的维护缺失，严重影响城镇建设质量和居民生活水平。而且，在土地已经城镇化、农民已经在“城中村”内外之间自由转移就业和居住的情况下，该农村集体组织将如何继续长期有效存续？
    5.可能导致农民工购买住房更加困难，影响农民工市民化进程。农村集体建设用地直接入市交易，作为土地出让方的城镇郊区农村集体不会从有利于农民工市民化的角度考虑问题，而只会作为土地市场上的供给方，尽可能提高土地出让价格，这将加剧住房价格上涨，使非本城镇郊区的进城就业农民工更加买不起住房。买不起住房的农民工将很少会选择在城镇落户、定居，这对有序推进农民工市民化无疑也是很大的冲击。
    二、对合理改革农村集体土地征收制度的建议
    西方发达国家的土地征收制度有不少值得我国借鉴的做法，比如严格按照法定程序进行征收；同时，我国也不能完全照搬西方发达国家的土地征收制度，因为国情存在很大差别：一是在社会价值观方面，西方发达国家将个人权益置于突出的重要地位，而中国则更强调集体权益与个人权益的平衡兼顾。在西方发达国家，高速公路、机场等公共设施建设可能由于个人不同意被征地而变更规划、改变线路；但是在中国，如果个别“钉子户”不同意被征地而影响道路、机场的规划建设，则很难为大多数公众所接受。二是在土地所有制方面，西方发达国家大部分土地为私人所有，而中国的土地只属于国有或农民集体所有。在这样一种既定的土地所有制下，西方发达国家的土地征收制度必然受到土地私有制的更多约束；而中国的土地国有或农民集体所有制，则为土地征收中兼顾个人权益的同时更多地考虑公共利益，提供了更大的方便。因此，我国的土地征收制度应该在借鉴西方发达国家好的做法的同时，立足中国国情，兼顾国家、集体、个人的利益。既要正确处理好国家、城镇政府及全体市民、农民等三方面主体之间的利益关系，又要正确处理好农民内部的土地被征收作商业用地的郊区农民、土地被征收作公益用地的郊区农民、非郊区的进城就业农民工等三类农民之间的利益关系；不仅要维护好土地被征收作商业用地的郊区农民的权益，而且要维护好土地被征收作公益用地的郊区农民、非郊区的进城就业农民工的权益，促进城镇化发展和农民工市民化有序推进。具体建议：修订《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，完善农村集体土地征收制度。
    1.原则上对依法被规划为城镇规划区内、需要开展城镇建设的农村集体各类土地，都要依法征收为国有土地。一是不能将《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要”仅仅限定为城镇基础设施、公共服务、生态环境建设等用地，而是要明确促进城镇化建设、有序推进农民工市民化都属于“为了公共利益的需要”。在城镇这样一个系统内，无论是城镇基础设施、公共服务、生态环境建设，还是工业商业、住房建设，都是为了城镇全体居民的公共利益；各类建设用地对于城镇系统的良好运行都具有同样重要的作用，只是在城镇规划内依法作出了不同的用途分工。二是应该按照《城市房地产管理法》关于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定，对农村集体所有的各类土地，不仅包括农用地、未利用地，而且包括农村集体建设用地，都要依法进行征收后方可有偿出让。要尽量避免历史遗留的“城中村”问题尚未完全解决，在城镇新的建成区内又不断产生新的“城中村”问题。三是城镇规划区内的农村集体土地在开始城镇建设之前，依据《土地管理法》、《农村土地承包经营法》规定，
        
    仍然应当遵守土地用途管制、宅基地和承包地管理的各项规定，其中的农村建设用地仍然可以依法进行农村建设但不得违法建设商品房。
    为了最大限度地减少社会损失，避免既有农村建设设施推倒重建；也为了最大限度地维护农村集体经济组织及其成员的利益，建议明确：其一，制定城镇规划时尽量顾及农村集体建设用地以及其上的农村建设设施现状，尽量按照其在农村规划中的原功能来规划其在城镇规划中的新功能。其二，对以上原功能与新功能一致的农村集体建设用地以及其上的农村建设设施，实行“征地但不拆迁，变更土地所有权但不收支费用”。也就是依法办理征地手续和国有土地出让手续，将这类农村集体建设用地征收为国有土地，同时又将该国有土地出让给农村集体经济组织使用；对该土地上的原农村建设设施不予拆迁，允许继续运营并将运营收益归属于农村集体经济组织及其成员；城镇政府不向该农村集体经济组织及其成员支付该土地的征地补偿，同时不得向其收取国有土地出让金；该土地上的城镇基础设施建设、维护和管理由城镇政府承担。前文已经论述，由于城镇政府征收的全部土地中，部分土地将无偿划拨用作城镇基础设施、公共服务、生态环境建设，因此出让为工业商业用地、住房用地的国有土地出让金将会超过征地补偿，所以“变更土地所有权但不收支费用”表面看似城镇政府无偿将农村集体建设用地变更为国有土地，实际上是优先让农村集体经济组织，以等同于征地补偿费用的国有土地出让金，低价获得该土地的使用权。
    2.完善土地增值收益分配机制，对被征地农民给予足额补偿。补偿数额太低，是目前一些地方农村集体土地征收过程中存在问题的根源。也就是说，一些地方在被征收土地的增值收益分配中出现严重不公平。一是被征地农民获得的补偿太低。其土地和房屋被征收后的住房、就业、社会保险得不到保障，地上附着物补偿低于其市场价格，更谈不上分享土地增值收益。二是房地产企业获得的土地增值收益太高。尽管一些房地产企业和专家对此并不认可，但是在财富榜排名上房地产商位居前列的位置和所占较大比例，已经是不争的事实。三是一些腐败官员等群体在土地征收、出让、房地产开发、城镇基础设施建设等环节中违法获得大量收入，引起社会舆论强烈不满。需要指出的是，一些房地产企业和专家批评城镇政府在土地增值收益分配中获得的比例太高、严重不公平。但是，城镇政府是城镇全体居民和企业的公共利益的代表，只要城镇政府获得的土地增值收益没有被腐败侵占，而是全部用于城镇基础设施、公共服务、生态环境建设，城镇政府获得土地增值收益本身就不能说是不公平的，反而是推进城镇建设和农民工市民化所必需的。
    针对以上问题，建议完善土地增值收益分配机制，对被征地农民给予足额补偿。总的思路是：依法预防和打击土地征收、出让、房地产开发、城镇基础设施建设等环节中的腐败行为；根据城镇规划，测算在被征地建设过程中政府所承担职责及投资成本，合理确定城镇政府在土地增值收益中所占比例；依法调控房地产企业过高的土地增值收益分配份额；对被征地农民给予足额补偿。对被征地农民的具体补偿方案：一是实行“同一城镇、同一标准”。即征地补偿中的地上附着物及青苗补偿费标准按照市场价格确定，但每亩土地补偿费标准、每人安置补助费标准应该实行全市统一。避免因为城镇规划中土地用途的不同，造成土地被征收作商业用地的郊区农民与土地被征收作公益用地的郊区农民之间的收益分配不公平，以及由此带来的社会矛盾、城镇规划被破坏。二是足额安排安置补助费。既要按照现行法律法规规定保障全体被征地农民的就业、社会保险权益，还应该将住房权益由地上附着物补偿变更为安置补助，从而在地上附着物中的住房补偿费不足以保障被征地农民在城镇中获得适当条件的住房时，也要提高补助费予以安置。也就是要充分保障全体被征地农民在城镇中有适当的住房居住、劳动人口有工作、年老或患病后有保险。三是足额安排地上附着物及青苗补偿费。地上附着物补偿费的最低标准为征地时地上附着物的市场价格，也就是确保不能让被征地农民的既有权益比征地之前有所减少。因为从理论上说，农村集体土地被征收后一定会有土地增值收益，即征收农村集体土地这一行为的收益一定会大于不征收的原有状态，否则征地行为就是不经济的、不合理的决策。为了兼顾公共利益与被征地农民个人利益、坚持公平原则，不能将土地增值的全部收益都归属于被征地农民；但是同时也决不能让被征地农民的既有权益比征地之前有所减少，决不能出现总体收益增加了但被征地农民的既有权益却减少的显失公平现象。四是合理安排土地补偿费。概括地说，征收土地的增值收益等于农村集体土地被征收后的未来各年土地总产出，减去土地不被征收状态下的地上附着物总价值及未来各年土地总产出。安置补助费、地上附着物及青苗补偿费从性质上看，属于土地征收行为的成本抵扣，不属于征收土地的增值收益分配。因此，按照兼顾公共利益与被征地农民个人利益的公平原则，应该给予被征地农民合理比例的土地增值收益，即土地补偿费。为了让土地增值收益真正发到被征地农民手中，预防一些地方出现的村干部侵吞征地补偿款现象，建议变更目前关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，明确土地补偿费归被征地农民即农村集体经济组织的成员所有，应当依法由征地方直接分配给被征地农民；但经农村集体经济组织的成员民主决定，可以预留一定比例的土地补偿费，用于农村集体经济组织的发展等。
    3.完善土地征收程序并严格执行。一是完善征收土地方案制定程序。现行《土地管理法实施条例》规定的程序是：由市、县人民政府土地行政主管部门拟订征收土地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准，市、县人民政府组织实施并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。建议补充规定：市、县人民政府土地行政主管部门拟订征收土地方案后，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。在征收土地方案的制定环节，就应该保障被征地农民的知情权和民主决策、民主管理权，充分维护被征地农民的合法权益，从源头上预防矛盾和冲突。二是完善征地补偿、安置方案制定程序。现行《土地管理法实施条例》规定的程序是：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。建议修改为：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，依法送达农村集体经济组织和每一户被征地农民，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。从而确保被征地农民的知情权和民主决策、民主管理权，防止一些地方的相关人员用形式主义隐瞒方案内容。三是完善征地补偿、安置方案经批准后的公示程序。现行《土地管理法实施条例》规定的程序是：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。建议补充规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并依法送达农村集体经济组织和每一户被征地农民。从而确保被征地农民的知情权和民主监督权，防止一些地方的相关人员瞒天过海、侵吞被征地农民的土地补偿收益。四是严格遵守法律法规关于“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，坚决禁止市、县人民政府违法将土地征收这一行政行为委托给任何企业、社会组织或个人承担（可以对征地拆迁过程中的具体事务性工作，依法向企业或其他社会组织购买服务，但市、县人民政府应当对征地拆迁行为承担行政责任）。五是完善争议处理程序。现行《土地管理法实施条例》规定的程序是：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。建议修改为：农村集体经济组织或被征地农民对征收土地或征地补偿有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。也就是按照法治的一般原则，将农村集体经济组织或被征地农民与市、县人民政府或其土地行政主管部门之间的争议，明确为行政争议；将该行政争议的处理权由赋予上级人民政府变更为赋予上级人民政府或人民法院，最终处理权赋予人民法院；将处理途径由行政裁决变更为行政复议或行政诉讼。同时，扩大争议处理范围，将补偿标准争议扩大为征收土地争议、征地补偿标准争议、征地补偿不落实争议，以及其他征地补偿中的争议。
    沈水生，人力资源和社会保障部农民工工作司副司长。
    来源：《行政管理改革》2015年第3期