程雪阳：墨西哥20世纪的农村土地改革及其对中国的启示

    【摘要】墨西哥在20世纪初叶建立了土地的村社和合作社集体所有制，并希望通过这两种土地集体所有制实现农民土地权利均等化和农业发展水平提高等目标。然而，经历了半个多世纪的努力之后，农民却愈加贫困，农业生产也停滞不前。为了摆脱农村发展的困境，1992年以后，墨西哥以土地确权登记为核心，以产权明晰为原则，开展了第二次土地改革。这一改革不但化解了大量土地纠纷，而且赋予民众以更多的自主发展权。墨西哥的改革经验对于当下中国农村土地制度的变革具有一定的反思和借鉴意义。
    【关键词】集体土地；村社；合作社；土地改革；墨西哥
    一、墨西哥1917年的土地改革
    20世纪之初，墨西哥绝大部分土地集中在官僚、富人、天主教会和外国投资者的手中，11000个大庄园控制了全国57%的土地，而1500万农民中98%却没有土地。[1]1910-1917年间，以分配土地和改革选举制度为主要目标的革命席卷墨西哥，当时执政的迪亚斯政权（Porfirio Diaz）被推翻，宪法则在1917年2月被重新制定。[2]（p.290,307-317）
    为了解决土地被少数特权阶层垄断的问题，1917年的墨西哥宪法第27条规定，本国领土范围内的一切土地与河流的所有权属于国家。国家有权将自己所享有的土地权利授予给私人（transmit title thereby to private persons），但国家有权随时基于公共用途（public utility）的需要征收私人土地，或者限制私人土地权利。国家还可以采取必要的措施分割大地主的土地并将其分配给小土地所有者。外国资本家在墨西哥的土地、地下资源和矿藏的权利受到严格限制，教会则不得获取、领有或管理土地。[3]
    宪法颁布以后，除了少数小块土地授予私人以外，农村地区绝大多数土地被授予给村社（Ejido）和合作社（Comunidade）这两种集体组织。合作社是由土地被大地产主剥夺的原住民（土著）组成，村社则由没有土地的各种劳动者组建而成。[4]底层民众可以向国家申请土地，但前提是申请人必须加入村社或合作社。不过，政府授予给村社和合作社的并非土地所有权，而是土地使用权和收益权（use and enjoyment rights）。对合作社和村社来说，他们无权出售、出租或者抵押土地，也不得以合资、合作的方式参与其他经济主体的投资活动，将土地转让给集体以外的任何主体更是不可能的。在合作社和村社内部，土地被分成三种类型：居住用地（homestead land）、公共用地（communal land）以及耕地（arable land）。与1980年代之前的中国农村类似，每一个家庭可以获得一块住宅用地，一定数量的耕地，并可以分享公共土地所带来的收益，但农民们并没有获得任何确认其土地权利的官方文件（比如承包合同，土地证书等等），所以，集体成员所拥有的只是期限不确定的使用土地的权利，而并非法律上的土地使用权。另外，政府有权力也有义务根据集体内部人口的增减来调整合作社或者村社的土地。
    农民们被要求努力耕种自己承包的土地，如果两年不耕种，集体就有权收回这块土地的承包经营权，所以他们常常面临在城市打工还是固守在土地上继续耕种之间的抉择——很多农民因为害怕失去土地保障而不得不放弃在集体之外寻找工作的梦想。在合作社内，如果有人去世，那只能由一个后代继承其相应的成员身份和土地使用权，其他的孩子可以继续留在集体内部，但却不能成为合作社的正式成员，因此也无法获得土地权利。
    随着城市的扩张，越来越多的集体土地被用于城市开发，但农民们并没有因此获得受益，因为他们不能出售或者出租自己所耕种的土地，而只将等待政府来征收。与中国发达地区的一些城郊农民相似，合作社或村社的成员并不甘心自己的土地权利闲置或者被政府剥夺，他们绕过法律和政府所设置的禁令偷偷地进行土地流转——包括在村社内部将土地出租、雇佣散工、分成佃租制、包工等，[5]但这种交易始终被归类为“土地黑市”的组成部分，受到政府严厉打击。所有这些问题，导致了社会矛盾和冲突不断加剧。[6]
    1910年以来的历届墨西哥政府都以“革命政府”自居——1934年12月上台的卡德纳斯（Cárdenas, Lázaro）总统甚至宣布自己组建了“自华瑞斯和雷陀以来最廉正的政府，亦是第一个忠实于革命理想而不夹杂有个人贪欲和野心的政府”，[7]（p.326）这些政府努力依照宪法第27条的规定进行土地改革——1910-1940年间，墨西哥有56%耕地（超过2500万公顷）和70%的森林授予给30332个合作社和村社，到1970年，占农村人口一半的村社社员约290万户，共占有土地6872万公顷，相当于全国土地面积的50%，[1]（p.149）并希望通过村社和合作社的集体劳作和土地集体所有制来提高本国的农业发展水平，进而让民众摆脱贫困。许多墨西哥民众也认为。本国的这种土地制度能够“建立一个处处一样的、平等的土地所有制和农业生产关系”。[5]但这些美好的愿望始终没有实现，从1940年开始，墨西哥的农业生产出现了明显的下滑；1960年时，农业产量的增长速度远远低于人口的增长速度；到了1980年，这个在地球上最早培育出玉米的民族所生产的玉米居然连自己的生产和生活都满足不了，农民的生活自然也是苦不堪言。[8]
    二、墨西哥1992年的“二次土改”
    1992年，随着北美自由贸易区（NAFTA）的签订，总统卡洛斯（Carlos Salinas de Gortari）所领导的政府终于下决心对土地制度进行改革。改革的目标主要包括：解除强加在农村集体土地上的种种限制（比如不得出让、租赁或者抵押等），通过确权和登记明晰集体和集体成员的土地产权，增强妇女的土地权利，完善土地市场的功能等等。宪法第27条在这一年被修改，新土地法（Agrarian Law 1992）随后被重新制定。墨西哥的“二次土改”由此拉开序幕。具体来说，1992年的改革主要包括以下几个方面：
    （1）政府首先对村社的土地重新进行测量，然后依据测量结果对村社的土地总量、农场内各个家庭和家庭成员的土地份额（主要是耕地和居住用地）进行登记；
    （2）重新登记之后的村社获得了法人资格，也具有了与集体组织之外的投资者或合作者签订合同、开展合作的权利。政府不再担负给新增农场成员分配一定数额土地的义务，当然，其也不再享有调整村社土地的权力；
    （3）村社的事务完全有农场自己来决定，村社的成员可以自由的出售、出租、抵押自己的土地，但是当村社成员将自己的土地出售给农场以外的其他主体时，必须获得全体农场成员2/3以上的同意；[9]
    （4）经过多数成员的表决同意，村社可以解散，农场所拥有的土地由成员按照各自的份额进行分配，但个体成员拥有的土地既不得超过100公顷。[10]村社解体之后，村社成员可以自由处分自己的土地，但如果该成员打算出售自己的土地，那么该成员的其他家庭成员以及前农场成员享有优先购买权。如果一些成员只是希望脱离而不是解散村社的话，在获得全体成员大会（General Assembly）2/3以上多数同意的情况下，他们可以携带自己的土地份额脱离这个集体。但是村社集体解散或者集体成员脱离集体之后，相关土地的出售价格不得以低于国家所提供的评估价；
    （5）那些既不想出租也不愿意出售自己土地的农场成员，可以通过相互联合以提高生产效率或扩大生产规模，也可以选择与集体之外的公司合资或者合作来经营自己的土地，另外，他们还可以与外部的投资公司签订长期的生产合作合同，或者组建任何法律承认的商业公司；[11]
    （6）重新登记后的村社可以吸收新的成员，按照国家法律的规定，这些申请人必须具有土地权利，而且必须在村社内至少居住一年并获得村社成员大会的认可。当然，村社可以在此基础之上设定其他的资格要求。村社在改革中只获得很少的权利，但由于法律规定村社在一定的条件下可以转化为村社，所以村社的成员也在土地改革获益。[12]
    1992年的改革不但改变了土地制度，而且改变了村社和合作社的内部治理结构。现代民主模式得以在集体内部实行——由全体成员参加的成员大会（General Assembly）是村社的最高决策机关，所有重要的集体事务都要经过成员大会批准才能生效；村社内的具体事务则由选举产生的执行机构Comisariado（至少包括一个主席和两名秘书）加以执行和落实；惩戒委员会（vigilance council）负责监督执行机构Comisariado的工作。
    另外，为了配合农村土地制度的改革，联邦政府授权国家登记机关（The National Regisrty）对村社及社员的土地进行确权登记及颁发土地权属证书。联邦政府还建立了一个类似于监察专员（ombudsman）的土地法律办公室（Procuradía Agraria）。该办公室负责给村社/合作社的成员提供法律咨询意见，并协助解决土地纠纷问题。另外，如果村社/合作社要做出一些重要的决定，比如解散自身，必须邀请土地法律办公室的代表参加，否则表决无效。
    为了解决土地改革中可能出现的法律纠纷，一个包括42个土地法院（Agrarian Tribunal）和一个上诉法院（the Tribunal Superior Agrario）的专门法院系统得以设立，专司村社/合作社的土地纠纷。不过，并非所有的土地纠纷直接诉诸土地法院，而是首先由国家土地法律办公室的土地观察员（agrarian visitor）进行调解；如果土地观察员的调解不成功，相关纠纷则会提交土地法律办公室，由该办公室进行二次调解，如果土地法律办公室也无法化解纠纷当事人之间的矛盾，那么该办公室将会帮助当事人把案件提交土地法院。土地法院专注于各种各样土地纠纷的处理，因此可以高效专业地处理土地纠纷，1992-1999年间，该法院已经处理了大约35万件土地纠纷案件。[13]
    为了确认农民的土地权利，1992年，墨西哥开展了一个名为“确认村社土地和城市房屋土地权利”（the Program for the Certification of Ejido Land Rights and the Titling of Urban House Plots ,PROCEDE）的志愿项目，该项目致力于通过民众自愿申请登记来明晰集体土地及其成员的土地产权。对于每个村社而言，他们首先需要通过民主表决的方式来决定自己是否参加该项目，然后可以进行再次投票来决定该集体土地登记的范围——即，是对居住用地、集体共有土地以及个人耕种的耕地全部进行登记，还是只登记其中的某一项或者某两项；最后，他们还可以就是否解散村社进行第三次投票表决。[13]
    确权和登记项目的负责人在收到村社的申请之后，会对其所拥有的土地进行评估，然后在调查的基础之上进行确权。由于1992年改革之前各个农村集体的土地边界并不十分清晰，所以土地确权和登记的过程中出现了大量矛盾，但是通过调查、公布地块信息以及社员评议等方式，PROCEDE项目顺利化解了许多矛盾。
    土地的产权明晰之后，土地登记人员会绘制专门的标有地块产权信息的地图，并将其提交给集体成员大会进行表决（需要2/3多数通过）。集体成员表决的时候，必须通知土地法律办公室、公证人参加。成员大会表决之后，集体成员就会收到确认其宅基地、耕地、集体财产（包括共有土地）份额的三种证书，
        
    以及标有其土地财产信息的地图。
    为了更好的落实土地登记和进行确权，一些州设立了辅助机构来完成PROCEDE相关工作。比如瓦哈卡州（Oaxaca）就建立了一个土地纠纷调解委员会（an Agrarian Conciliation Committee）来处理土地确权和登记过程中的纠纷。截止2005年，墨西哥全国有96%的农业家庭参与了PROCEDE项目，89%的村社/合作社成员获得了土地权利证书。2006年12月，这一项目在一片赞扬声中宣告结束。人们普遍认为，土地的确权和登记有利于防止和化解今后土地纠纷的产生。[14]
    一些反对者担心，土地改革之后，很多农民会卖掉土地，土地会集中到少数富人手中，土地兼并会再次出现，墨西哥进而可能重蹈100年前土地革命的覆辙。然而，墨西哥农业改革秘书处、加利福尼亚大学与世界银行一起对墨西哥10个州进行了调研，调研数据表明：
    （1）尽管法律赋予了村社成员以解散集体实行彻底私有化的权利，但是到2005年，只有5.3%的村社被解散，而且这些村社多数位于城市；[15]（2）尽管集体成员获得了出售土地的权利，但实际上土地所有权交易的数量非常小，获得土地的农民更倾向于出租而不是出售土地；（3）由于PROCEDE项目承认了全部子女的继承权，因此个体农民所拥有的土地实际上变得更小，人们所担心的土地集中现象并没有出现；（4）此外，虽然农民的土地拥有了抵押权，但由于法律规定银行在农民无法如期偿还贷款时，只能获取土地上的一定时期的收入而不能直接获得土地所有权本身，所以农民的土地权利得到了有效的保护。[8]（ p.528）
    三、墨西哥土地改革与中国土地改革的比较
    就土地制度而言，中国与墨西哥有许多相似之处。在20世纪的初期，中国和墨西哥都经历了以反对殖民主义和大地产主的土地革命，革命之后又都建立了土地国家所有制和某种形式的农民集体土地所有制——尽管土地国有化和集体化的方式和进程并不相同；[16]到1960-1980年代，中国和墨西哥的集体土地所有制都没有实现“粮食增产，农民增收”的目标，反而同处经济崩溃的边缘；为了解决这一困境，中国和墨西哥先后进行了“二次土地改革”，在中国，1970年代末，先是安徽省小岗村的18个农民冒着被杀头的危险以“18个血手印”秘密将集体的土地包产到户，随后，执政党内部就如何看待这一土地管理制度的变革进行激烈的争论。争论的结果是，家庭联产承包责任制被逐步接受，公社体制最终瓦解，社会由此得到解放。而在墨西哥，1992年以后，以土地登记和确权为目标的土地改革，重新界定了农民与集体、国家在土地产权方面的关系，最终走向了产权明晰之路。
    当然，中国与墨西哥的土地改革也有许多不同之处，比如墨西哥1990年代以来的“二次土改”是在宪法和基本法层面上进行的变革，而且是按照产权平等和产权明晰的原则进行的系统改革（包括建立专门的土地登记机关和土地法院），而中国1980年代以来的“二次土改”则具有渐进性和保守性，虽然公社体制解体了，但人民公社体制下的集体土地公有制却作为遗产保留了下来，中国现行宪法依然保留了农业合作化时期所建立的三级农民集体经济组织所有制，而所谓的“农民集体所有”不仅在宪法和法律上是不明确的，而且在事实上成为一些地方政府和开发商肆意侵犯农民和农民集体的土地权利的制度缺口。
    近几年来，围绕中国集体土地产权制度未来的改革方向、改革方式和应遵循基本的原则等一系列重大问题，国外内的学者已经进行了广泛的争论，前现代、现代和后现代的各种理论也纷纷登上舞台，诸神共舞。新左派们试图回到毛泽东时代，甚至不惜极力美化那个时代的缺点和罪恶，自由主义者们则在鼓吹土地私有化，并坚定地认为唯有“土地私有”才能定乾坤、止纷争。
    无休止地进行意识形态争论并非法律人的专长，但笔者认为，墨西哥土地制度改革经验和教训值得我们反思和借鉴，未来中国集体土地产权制度的改革，应当以中国过往60多年土地制度的历史发展为基础，按照“按份共有”的原则重建中国的农村集体土地制度。之所以提出这样的主张，主要是基于以下几个方面的理由：
    1. 依照“按份共有”原则重建中国的集体土地制度是对共和国法制传统的继承。事实上，依照全国人大及其常委会通过的《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》的规定，[17]在“初级社”阶段，土地所有权是归农民所有的，只是使用权归集体统一享有，而在“高级社”阶段，土地所有权归集体“共有”，但这种“共有”在法律上是清晰的，即是一种以“按份共有”为基础的土地股份合作制——单个农民将其受法律保护的土地所有权（以及其他财产）折为股份加入集体，然后依据其所具有的股权与其他合作社成员（及集体的股东）共同对集体土地享有所有权。在符合法律规定的条件下，高级社的成员可以依照其在集体土地中享有的份额请求分割“入社的土地或者同等数量和质量的土地”的所有权。换句话说，以“按份共有”为特征的土地股份合作制在1950年代获得国家法律的承认，而人民公社下的土地制度不但是一个失败的实验，而且事实上只是通过党内政策和文件建立的，并没有在法律层面获得任何承认；
    （2）按照“按份共有”的原则重建中国的集体土地制度，也符合2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地制度所提出的“产权明晰”的要求，并有利于降低制度变迁的风险和成本——因为按份共有并非是全盘私有化，其可以在保留土地集体所有形式和外观的基础之上进行改革。对于我们这样一个需要稳定政治环境的国家来说，这一点非常重要。2007年以来，国家在抓紧开展第二次全国土地调查和集体土地确权登记工作，事实上也为下一步集体土地“按份共有”奠定了良好的基础；
    （3）“按份共有”的土地产权制度可以最大限度的尊重农民集体成员的自主性、创造性和主体性。对于那些依然希望通过集体获得发展的农民们来说（比如著名的华西村、南街村以及被称为是“最后一个人民公社”的崖口村），他们当然有权利按照土地“按份共有”的原则继续发展壮大集体经济，甚至可以接受其他集体成员带着土地或其他财产加入他们的集体之中；而对于那些希望移居城市或者其他乡村的农民来说，他们不但可以合法继承、抵押、赠送，也可以出售或者转让自己的土地股份，然后带着自己的财产奔向更加美好的未来。当然，为了保持集体的相对稳定性，法律可以对集体内农民的土地分割权进行法律限制，比如当某一社员试图出售自己的土地份额时，其所在的集体或者集体成员有优先购买的权利，另外，为了防止大规模的土地兼并现象的出现，在私有土地的规模上，我们也可以做一些具体的限制。
    （4）从制度变革的技术和成本角度来看，这一制度改革也最为简单，成本最低，无需修改、废止或者制定新的法律。全国人大常委会可以对《宪法》第10条第2款、《物权法》第5章中提到的“集体所有权”进行宪法或法律解释，最高人民法院也可以通过司法解释对《物权法》进行相应的解释；
    正是因为对“按份共有”为特征的土地股份合作制的推崇，敦促笔者反对那些希望将集体土地国有化或者私有化的建议。之所以做出这样的论断，不仅是因为任何极端化的制度“一刀切”都会带来很多负面的效果，而且是因为集体土地国有化或者私有化的建议虽然立场完全相反，但却分享着一个共同的前提，即都是越俎代庖式的替农民“当家作主”。而在这个教育日益普及，国民素质不断提高的时代，我们应当承认，任何试图宣称“他/她比农民自身更能够认清和维护农民的根本利益”的人都是可疑的，我们所要做的和所能做的，主要是提供一个合理明晰的法律框架，而不是自以为是地替农民做主。
    Land Reform of Mexico in 20 Century and Its Revelation to China
    【英文摘要】In the beginning of the 20th century, Mexico distributed lots of arable land to the commune agriculture system （including Ejidos and Comunidades） by land reform, to help peasants having equal land right and improving the agriculture developmental level of Mexico. However, to achieve these objectives are just a dream because of the commune agriculture system was failed to raise agricultural productivity and income levels for the peasants until 1990s. In 1992, the Mexican government amended the constitutional law and Agrarian law,to reforms to the land tenure system, with the purpose of giving more of the rights of true owners an defining the rights of individuals within the collective. The experiments of land reform in Mexico are good for the reform of the system of collective land property and land management of Mainland China.
    【英文关键词】Collective Land; Ejidos; Comunidades; Land Reform; Mexico
    程雪阳，中国人民大学法学院博士后研究人员。
    【注释】
    [基金项目] 国家社科基金项目“提高农民在征地过程中土地增值收益分配比例立法研究”（13AFX006），“土地利用规划法律控制研究”（11BFX094）中国博士后科学基金第53批面上资助的阶段性研究成果（2013M530795），中国法学会部级法学研究项目“新型城镇化背景下的土地制度改革”[CLS（2013）D118]。
    [1] Ana de Ita, Land Concentration in Mexico after PROCEDE, in Peter Rosset, Raj Pater & Michael Courville, Promised land: competing visions of agrarian reform, First Trade Paper Edition, 2006, p.148.
    [2] [美]塞缪尔·亨廷顿。变革社会中的政治秩序（李盛平、杨玉山等译）[M]，北京：华夏出版社，1988.
    [3] Art. 27 of 1917 Constitution of Mexico. 1936年的《土地征收法》（Law of Expropriation）对宪法所规定的“公共用途”（public utility）做了非常?点击此处阅读下一页)
        
    泛的解释。依照该部法律的规定，不但通行权、市政工程建设，发展有助于公益的企业属于公共利益，而且私人建设项目在特定的情况下也可以被包括在“公共用途”范围之内。
    [4] Jennifer Brown, Ejidos and Comunidades in Oaxava, Mexico: Impact of the 1992 Reforms , RDI Reports on Foreign Aid and Development # 120, 2004.
    [5] [墨]盖尔·马默特。 墨西哥-村社社会生产组织形式的变化（1924-1981）（陈思译）[J]，国际社会科学杂志（中文版），1988（4）。
    [6] Carlos Munoz-Pina, Alain de Janvry and Elisabeth Sadoulet, Recrafting Rights over Common Property Resources in Mexico, Economic Development and Cultural Change, 52 （1）， 2003, p.129; Brizzi , Mexico: Land Policy a Decade after Ejido Reforms. World Bank Report No. 22187-ME.
    [7] [美]亨利？B?派克斯。 墨西哥史，北京：三联书店，1957.
    [8] William D. Signet, Grading a Revolution: 100 Years of Mexican Land Reform, 16 Law & Business Review of the Americas 481, 2010.
    [9] Adriana de Aguinaga, The New Agrarian Law -- Mexico's Way Out, 24 St. Mary's Law Journal 883, 1993.
    [10] 为了防止土地过度兼并，墨西哥政府对集体成员在解散农场或村社后所拥有的农地面积进行了限制。其规定，（1）对于可以通过水利进行灌溉的土地，集体成员可以拥有不超过100公顷的土地；（2）对于靠雨水获得灌溉的农田，个人只能拥有不超过50公顷的土地；（3）任何一个集体成员在解散集体后获得的土地不得超过该集体全部土地的5%。另外，股份公司则不得拥有超过2500公顷可以获得灌溉的农田。Art. 117, New Agrarian Law, D.O., Feb. 26, 1992.
    [11] Art. 126, New Agrarian Law, D.O., Feb. 26, 1992.
    [12] China Law Center of Yale Law School, Collective Land Use Rights and Reforms in Mexico, in International Conference on Zoning, Taking, and Constitutional Protection of Peasant Land Rights, August 2011, Peking University.
    [13] Castellanos, Bianet M., Don Teo's expulsion: property regimes, moral economies, and ejido reform, 15 Journal of Latin American and Caribbean Anthropology 144, 2010.
    [14] 不过，也有一些学者认为PROCEDE项目所带来的矛盾比其解决的矛盾还要多，比如前引Ana de Ita 文第158-163页。另外需要注意的是，2006年PROCEDE项目结束后，墨西哥的土地登记的维护和更新工作同时也停滞了下来。随着土地交易和继承的增多，土地权利证书与实践中的土地流转问题形成了越来越多的矛盾。另外，由于农业集体中的多数妇女并不具有集体成员资格，所以PROCEDE项目的开展实际上侵害而不是更好地保护妇女的土地权利。当然，这些问题都是土地登记执行环节和具体制度层面的失误，与土地登记制度本身并无直接关联。
    [15] 出现这种情况，首先可能是与墨西哥的土地税收有关，因为按照税法的规定，私人土地要缴纳的税额要远远高于集体土地；其次，墨西哥农民们并不认为独立单干可以成功；再次，土地对农民来说并不仅仅是商品，而是一种自由、安全和稳定的生活的保障；另外，各种各样的商业公司基于商业投资风险因素的考虑，也更喜欢租用而不是购买农民的土地。Assies, Willem, Land Tenure and Tenure Regimes in Mexico: An Overview. 8 Journal of Agrarian Change 33, 2008; Barnes, Grenville,The Evolution and Resilience of Community-based Land Tenure in Rural Mexico. 26 Land Use Policy 393.
    [16]关于这段历史的详细梳理可以参见程雪阳。公法视角下的中国农村土地产权制度变迁：1921-2010，甘肃行政学院学报，2010（1）。
    [17]《农业生产合作社示范章程（实行草案》1955年11月9日由全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，1956年3月17日全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议将这个章程草案照原案通过，成为正式章程。《高级农业生产合作社示范章程》1956年6月30日由第一届全国人民代表大会第三次会议通过。