汪东升：俄中两国农村土地制度改革的比较分析

    摘要：斯托雷平试图通过土地改革打破俄罗斯农民村社的传统生产方式，最终功亏一篑；前苏联末期进行了土地所有权与使用权相分离的改革，同样没有成功；之后俄罗斯进行了土地私有化改革，效果却是不尽如人意。而有着相似改革背景的中国农村土地制度改革却获得了巨大的成功。究其原因是因为两国的国情不同，但主要原因是俄罗斯的土地改革不具有内生性的动力，是靠行政手段从外部推动的；而中国的改革是农民的迫切要求。中俄两国改革的路径不同，但目的都是建立符合各自国情的现代农业经济与法律制度。
    关键词：俄罗斯与中国，土地制度改革，比较与分析
    一、俄中两国农村土地制度改革在内容上的区别
    面对相同背景的公有制和计划经济体制，俄罗斯选择了土地私有化的道路，沿着西方传统的私有制路径走向市场经济。俄罗斯选择了“休克疗法”，对公有制进行了大刀阔斧的改革。改革的基本路径是打破单一的土地国家所有制，建立农地以私有制为主的、多种所有制并存的所有制结构，结束斯大林模式的长期存在。改革后的俄罗斯农村土地所有制形成了私有和公有两大类别。私人土地所有权包括公民个人所有和法人所有两种类型。“从1990年开始，俄罗斯对国营农场和集体农庄进行改造，1200万原来国营农场和集体农庄的职工成为土地份额所有者，形成了庞大的农民阶层，支配着大约3000万公顷土地。建立了面积为3200万公顷的再分配土地储备。超过63%的农用地归属于公民所有。”（龚兵，2013）
    公共的土地所有权包括两种形式：市政所有权和国家所有权。俄罗斯宪法和地方自治组织一般原则法规定，俄罗斯联邦全境内各个地区实行地方自治。地方自治组织所拥有的土地所有权就是市政土地所有权。从取得的途径来看，市政土地所有权包括市政所有的构筑客体所占用的土地，为本地区从事市政服务所必须的土地，以及法律规定为市政所有的土地。从市政具有所有权的土地的范围来看，包括原集体农庄未被私有化的土地、市政组织管辖范围内的储备地、联邦或者联邦主体划拨给市政组织的土地（包括自治组织管辖的边界之内和边界之外）等。从市政土地的用途来看，主要是满足当地居民的个人需求和公共需求，例如，居民个人居住用地、公共设施用地、公共服务用地等。国家土地所有权，是指俄罗斯联邦和联邦各主体对土地的所有权。经过土地的私有化改革，俄罗斯已打破了国家对土地的垄断，但国有土地的比例仍然很高。据俄罗斯国家土地登记资料显示，到2001年1月，俄罗斯土地的92.4%属于国家和市政所有（库金娜·安娜，2012）。
    从以上俄罗斯土地改革的历程可以看出，其土地改革的主要内容是所有权改革，在对国有土地私有化的基础上，再全力推动土地的流动性。2002年6月，《俄罗斯联邦农用土地流转法》颁布，规定农业用地可以买卖，①包括实际地块和土地份额；对农民拥有的土地份额如何变现为实物地块作了原则性规定，农民有权根据自己意愿自由买卖、抵押、赠与、遗赠、交换自己的土地份额等。
    而中国的情况则不同，中国的农村土地改革不改变所有制，在坚持土地集体所有制的前提下，只对土地的使用方式进行改革，土地流转也只是土地使用权的流转。具体来说，就是将集体的公有土地承包给农户，农户在完成上交义务后剩余归己，多劳多得。农户对承包的土地有经营自主权，可以转包、转让、互换、出租等，但不得用于抵押。比较中俄两国农村土地改革的内容，俄罗斯的改革显然更为宽泛、更为彻底，在内容上完全涵盖了中国的改革。
    二、中国农村土地制度改革取得成功的原因
    历史唯物主义认为，内因是事物发展的根据，外因是事物发展的条件，外因通过内因才能起作用。面对“一大二公”的人民公社体制，上世纪80年代中国对其进行了家庭联产承包责任制改革，极大地调动了农民的生产积极性，粮食产量逐年提高，中国很快结束了粮票、布票等“票证时代”，农民的温饱问题基本得以解决。有关数据显示，1978-1984年中国农产品产值增长了42.23%，其中的46.89%是由家庭联产承包责任制的体制改革效应带来的。家庭联产承包责任制为什么在中国能够取得成功？主要有两个原因：
    1.中国农民对改革翘首企盼，这是中国农村土地制度改革取得成功的内生性原因
    这个内生性原因是在以下两个条件下形成的：第一，人多地少的基本国情。1980年，我国有耕地9930.52万公顷，农村人口98705万人，人均耕地1.5亩（国家统计局，1996），不足世界上人均耕地的三分之一。第二，人民公社的“大锅饭”体制。在吹哨上工的地方，农民“头遍哨子不买账，二遍哨子伸头望，三遍哨子慢慢晃”，“晃了一晌又一晌，直到把工分记本上”。在大锅饭体制下，农民没有生产劳动的积极性，出工不出力，生产的效率自然就低，实际亩产不足400斤。以农村土地改革前的四川省为例，1976年四川省的粮食产量是1960万吨，人均粮食235公斤，按人均耕地1.5亩计算，亩产为313斤。上交公粮以后，人均粮食数量就更少了，人们生活在温饱与饥饿的交叉线上。“人饥思变”，从而产生了中国农村土地改革的内生性机制，农民殷切企盼改革，解决温饱问题。
    2.中国长期土地私有制的历史传统对农民产生了深刻的路径影响
    根据王夫之的观点，汉朝以后土地私有制在我国得到完全确立。他认为，“天下受治于王者，故王者臣天下之人而效职焉。若土，则非王者之所得私也。天地之间，有土而人生其上，因以资养焉。有其力者治其地，故改姓受命，而民自有其恒畴，不待王者之授之。”黄宗羲则认为，“田出于王以授民，故谓之王土。后世之田为民所买，是民而非王土也。”两千多年以来，土地私有制虽然经历磨难，但却顽强地在中国延续下来。人多地少的现实使中国农民对土地有特别深厚的感情，土地历代都被人们作为首选的财产进行持有，这种习惯一直延续至今。1980年以后，包干到户的春风又重新复苏了亿万农民冰冻的心灵，他们对中央的改革政策报以极大的热情，使家庭联产承包责任制在全国很快确立起来。
    三、俄罗斯土地制度改革的不尽如人意及其原因
    1.改革不尽如人意
    前苏联社会主义革命胜利之后，逐渐确立了高度集中统一的计划经济体制，斯大林模式得以确立。上世纪80年代初，戈尔巴乔夫开始在集体农庄和国营农场进行集体承包责任制改革，到1987年1月，已有75%的公有土地被承包组织集体承包（库金娜·安娜，2012）。1986年2月苏共二十七大以后，又在集体承包的基础上大力倡导家庭承包和个人承包，但并没有收到很好的效果。从1987年开始，苏联又推行土地租赁，并颁布了《租赁法》，到1991年3月，有61%的集体农庄和国营农场采取了内部部分租赁承包，有13%则实行了全部财产和土地的租赁承包（库金娜·安娜，2012）。
    尽管在上世纪80年代苏联进行了农村土地所有权和使用权相分离的改革，收到了一定的效果，但总体上并没有改变苏联农业投资高、效率低的局面。
    上世纪90年代以后，从叶利钦时代开始，俄罗斯土地改革的显著特征是由之前的土地使用权改革进入所有权改革，发生了质的飞跃。尽管俄罗斯土地改革取得了很大的成绩，但效果没有达到改革设计者所期望的目标。这主要表现在以下几个方面：第一，改革的设计者最初认为，只要进行土地的所有权改革（私有化），让农民拥有自己的土地，农民就会欢呼雀跃，大小农场就会迅速遍布农村，在短时间内建立百余万个私人家庭农场，土地市场也会随之建立。第二，彻底改变农村的生产方式，解散集体农庄和国营农场，建立产权明晰、市场化运作的私人农场。第一和第二是两个互为因果的改革目标，这两个目标至今还没有真正达到。在2002年《俄罗斯联邦农用土地流通法》颁布之前，俄罗斯农民获得的“土地份额”只是一种票面权利，农民并感觉不到它存在的真实性，因此，他们不愿意也无法离开集体农庄，就将自己的土地份额重新投入到原来的农庄之中。有资料显示，重组后的国营农场和集体农庄有83%仍旧保持了原来集体劳动的形式，还有1/3的集体农庄和国营农场原封不动地保留下来（黄军甫、姜琦，2001）。这就是说，在叶利钦改革时期虽然农用地的63%已经私有化，但农村的生产方式并无实质性的改变。第三，私有化未能改变俄罗斯农业的弱势地位和低效率。在俄罗斯土地私有化改革的20多年中，农业每年对国内生产总值的贡献率最高不超过2%，经常为负数（库金娜·安娜，2012）。新建的私人农场规模偏小，严重缺乏机器设备，生产效率低下，这从1990年到1999年俄罗斯粮食产量的变化走势得到了明显的反映（见下图1，单位：万吨；韩全会、张军华，2012）。2002年俄罗斯农产品总量比1992年下降了36%，食品工业下降了37%。
    2.原因分析
    俄罗斯的土地改革触及到了土地所有权，中国农村的土地改革仅涉及土地使用权，因而俄罗斯的土地改革较中国而言更彻底、更有深度，按常理来说应该取得比中国更轰动的改革效应。但事实却不是这样。俄罗斯农民对农村土地改革反映冷淡，甚至有抵触情绪，致使改革进入了漫长的调整期。为什么俄罗斯农地改革不尽如人意呢？主要有以下几个原因：
    （1）俄罗斯耕地数量多，人口相对较少，农民生活水平较高，城乡差别不大。俄罗斯的国土面积是世界上最大的，拥有农用地2.2亿公顷，占国土面积的12.9%；拥有耕地1.25亿公顷，人均耕地面积达到12.6亩，是中国的9倍。俄罗斯从事农业的劳动力约有840万人，每个农业劳动力占有耕地15.7公顷，另外，俄罗斯还有7260万公顷草地牧场（厉为民，2003）。俄罗斯丰富的自然资源再加上原有的工业基础，使城乡差别越来越小。在上世纪80年代的苏联时期，工人、职员和知识分子已占农村总人口的3/5以上，农民（集体农庄庄员）与农村其他阶层的收入差距已缩小到10%以内，其实际收入已达到城市居民收入的90%，城乡居民的消费结构也基本趋同。农村居民的文化素质也较高，到1985年，农村从业者受过高、中等教育的达到3/4以上，并且享有统一的社会保障待遇，按照农庄每一家庭成员计算，农村居民从社会保障中得到的收益超过农场职工平均收入的2/3（周士瑞，1985）。从1966年开始，前苏联在集体农庄实行了“有保障的工资制”，农民的生活方式更接近工人，国家一包到底的保障制度使俄罗斯农民不必像中国农民那样生活必须瞻前顾后。农民在集体农庄中的劳动强度也不大，每年出工100个工作日即为合格。由此看来，改革前的俄罗斯农民并无衣食之忧，安逸的生活使他们既无改革的压力，也无改革的动力，不具有改革的内生性因素。
    （2）俄罗斯农民有长期村社生活的传统。俄罗斯的土地制度变迁过程可以分为四个阶段：村社公有——村社公有与贵族私有并存——国家所有——国家、集体公有和公民、法人私有并存。前两个阶段是俄罗斯的封建社会，初期土地归公社公有，农民居住在公社，实行以家庭为单位的“公有私耕”制度。到了16世纪初莫斯科帝国建立以后，大公把大量土地偿赐给有功的贵族，形成了贵族土地私有制，生活于这些土地之上的农民随之成了贵族的农奴，但仍然居住于村社之中。由于俄罗斯土地资源十分丰富，在俄罗斯农村没有大规模出现中国式农民贫困化现象，相对安定的村社生活就这样世代沿袭下来，历时千年。到了20世纪初，斯托雷平用土地改革的方式试图打破农民的村社生活传统，但受到了农民的顽强抵制，村社传统一直延续至十月革命前夕。十月革命以后，建立了单一的国家土地所有制，农民过上了集体农庄的生活，实际上这仍然是村社“公有”传统的延续。村社传统是一种生产关系。俄罗斯当前所进行的土地私有化改革，是先制定土地私有化的制度，然后再推行这种制度，这实际上是利用上层建筑对经济基础的反作用，推动生产关系进行变革，达到改变传统的村社生产方式的目的。由于村社传统的打破需要多个条件，例如，市场观念的培育，独立经营土地所需要的资金、经验等等。当改革还处于这个过程之中的时候，改革可能就会出现不尽如人意的效果，这就十分容易理解了。
    （3）政治因素对土地改革的影响。土地是一个国家政治、经济、社会生活的载体，涉及到方方面面的利益，因而土地问题在一个国家往往被视为政治问题。1991年4月，俄罗斯通过了《俄罗斯联邦土地法典》，开启了包含私人土地所有权在内的土地所有权多元化的时代，拉开了土地改革的序幕。1995年第一部《俄罗斯联邦民法典》正式实施，但其中的第十七章“土地所有权和其他物权”却被冻结，直至新的俄罗斯土地法典颁布生效。普京上台以后，2001年10月俄罗斯才通过了新的土地法典，但仍然搁置了农用地的流转问题。直到2002年6月，《俄罗斯联邦农用土地流转法》才由国家杜马通过。为什么农用地的流转成为争议的中心并成为法律的难产儿？以俄共为代表的左派认为，农用地的流转将导致一部分农民失去土地，失去土地就是失去保障；农用地的流转将导致农用地的相对集中，投机者会把农用地转化为价值较高的建设用地。因此，应当对土地特别是农用地的流转给予严格的限制。以政府为代表的改革派则认为，只有实行土地私有制和土地可以在市场中自由流动，才是俄罗斯农业摆脱萎缩的唯一出路。由于俄共在国家杜马中占多数，把持了立法权，致使土地私有化及其流转的法律长期难产，严重滞后于社会现实。这种状况是以俄共为代表的国家杜马和以改革派为代表的政府反复较量的结果，10余年的政治角力也是俄罗斯土地改革不尽如人意的原因之一。到2003年，俄罗斯虽然已有60%的农用地被私有化，大多数人享有的是土地份额，只是一种名义上的所有权，真正属于私有的地块只有5%。在农用土地流转法颁布之前，农民分到的“土地份额”没有变现的办法，因此，在俄罗斯土地改革10年后仍有83%的集体农庄和国营农场延续了集体劳动的生产方式，使土地改革仅仅停留在名义和数量上，而没有进入现实的层面。
    （4）耕地多，地块大，机械设备少，缺乏生产资金，这些因素严重制约了私有农场的建立。俄罗斯的耕地面积巨大，而农村居民相对较少，不足总人口的30%。地广人稀的国情使俄罗斯农场的单个面积巨大，1996年平均每个农场的耕地面积达到6000公顷，而在1987年的美国也只有3%的农场规模超过840公顷（王志远，2009）。在计划经济时代，超大的农场是依靠国家的投资与补贴生存的，而土地私有化以后，国家取消了对农产品的指令性计划指标，国家对农场的投入和服务系统也随之消失，农业资金、技术、设备等生产要素严重缺乏。例如，1990年俄罗斯拥有拖拉机268.9万台，到2000年下降到了78.5万台，下降了2/3以上（黄胜蓝，2005）。在私人农场中，手工劳动的比例很高，超过了半数以上。生产要素的缺失成为俄罗斯家庭农场建立和扩大规模的客观制约条件，使政府设计的土地改革目标很难在短期内实现。
    四、对俄中两国农村土地制度改革前景的展望
    从上世纪90年代开始，俄罗斯迈开了土地改革的步伐，至今已有20多年的历史。回忆往昔，既有成功，也有不足。成功之处在于，经过叶利钦和普京两个时期的改革历程，基本建立了市场经济框架下的土地法律制度，在农村确立了市场土地法律关系，其核心就是国家、市政土地公有制和公民、法人土地私有制。不足之处在于这种法律制度还不完善，部分法律规范相互冲突，例如，对农地的流转限制过多，对外国人、组织购买俄罗斯农地限制过严，法律与行政法规的冲突较多等。总起来说，俄罗斯土地改革的成绩是主要的，成绩远大于不足。之所以这么说，是因为俄罗斯经过多年的改革，确立了土地私有制，市场经济体制的各要素已基本具备，相互关系已基本协调，内生性的发展动力开始形成。西方有句名言说得好：产权清晰，农民可以让荒地变成花园，否则，花园会变成荒地。实践证明，土地在私有制下产出效率是最高的。但是，有了私有制土地的产出效率并不一定最高，产出效率作为一种结果，其引发的原因并不是只有一种，而是一果多因的关系。在俄罗斯，城市的市场观念与西方发达市场国家已无差异，伴随着城乡的商品交换，市场观念必然融入农村，而这是俄罗斯现代农业确立的前提。如果今后俄罗斯农业政策调整得当，例如，成立农业银行，加大对农业的投资和技术支持，缩小工农剪刀差，扶持农业服务组织，俄罗斯土地改革的目标——建立现代的农场制度就一定能够实现。
    中国的农村土地制度改革正处于最艰难和关键的时期。处于最艰难的时期，其含义有两点：一是我国农村土地制度改革处于僵持期，大家在不同的方向探寻出路；二是到目前为止还没有比较完善的改革方案，各种方案都有利弊。处于最关键的时期，是说这种僵持期必须打破，否则不同方向的力相互作用的结果必然是物体在原地左右摇摆，停止不前。中国农村土地改革目前的现状是所有权与经营权已经分离，在农村建立了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制在中国是一项很成功的改革（在前苏联却并未成功），它极大地提高了农民的生产积极性，使中国很快摆脱了“粮票”、“布票”的时代。经过30多年的实践，该项改革的制度潜力已充分释放，我国面临着严重的“三农”问题，即农民贫困、农业凋敝问题。引发“三农”问题的原因是多方面的，其中一个客观原因是中国农村土地细碎化越来越严重。资料显示，2003年中国农户平均拥有5.8个地块，每块地平均1.3亩（周应堂、王思明，2008）。这种状况决定了中国农村生产力的水平只能是小生产方式，严重阻碍了中国现代农业的形成。毫无疑问，“三农”问题的解决及其现代农业制度的建立仍然要靠制度创新和土地改革。从国内学界的研究状况来看，土地改革的主张大致有三种观点：主张在农村土地集体所有制框架下继续完善论、国有论和私有论。从目前中央的态度来看，属于第一种主张。这种观点的核心是：农村土地集体所有制不变，做实农民的承包经营权，进一步推动所有权、承包经营权与使用权三权分离。现在的问题是，怎样才能做实承包经营权？目前的现状是，农民除了对农地没有抵押权和买卖权以外，其他的权利实际上已经都具有了。②如果不从法律上赋予农户家庭对承包地的抵押权、继承权和买卖权，则承包经营权就无法进一步做实；如果从法律上赋予了农户这些权利，则和所有权已无实质区别。本文认为，应当对农村土地所有权进行制度创新，实行区分所有制。基本思路是：农村土地所有权一分为二，区分为政治所有权与经济所有权，前者归国家，后者归农户，取消现行的农村土地集体所有权。政治所有权是国家对农村土地管理、收益和处分的权利，包括宏观管理权、收益分享权、终极处分权三项具体权能。经济所有权是从土地的终极处分权分离出来的、能够实现产权主体土地经济利益的权利，包括对土地的占有支配权、经营使用权、收益权、自主决策权、合理处分权、抵押权、继承权等项权能。③只有给了农户经济所有权，才能真正把农民的承包经营权做实，才能真正建立起与市场经济体制相适应的现代农业制度。长期以来，我国农村土地一直不能形成自发性的流转，需要外力的推动，而且效果不佳，主要瓶颈就是农地产权缺陷的限制。区分所有制能够很好地解决这个问题，使农地按照市场规律优化配置，提高农民的生产积极性和保持土壤肥力的积极性，并缓慢地解决农地细碎化的问题。按照这个思路可以预见，将来中国绝大多数农村虽然不会普遍建立西方式的大农场，但农村土地改革却是振兴中国农业的起点，符合中国国情的家庭中小农场会成为农业商品化生产的主角，辅助的“自留地”式的家庭小生产方式会成为农民天然的“社会保障”。至此，中国农业的良性循环就开始了，如果再附加上逐步完善的农村社会保障体系，生动、和谐、有活力的农村生活将如画卷一般徐徐展开，农民自我管理、自我服务、自我完善的新农村就一定会建立起来。
    注释：
    ① 农用土地除了农业用地以外，还包括森林、灌木林、水域、沼泽地、道路等，这些用地和北极地区的鹿牧场是限制流通的。
    ② 根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农民目前并没有对承包地（林地除外）的继承权，但实际上在农户中已经普遍自发地实行了男孩继承制。由于独生子女在农村尚属少数，土地也越来越细碎化。
    ③ 详见作者的另一篇论文《论我国农村土地产权的区分所有制创新》，《农业经济》2014年第1期，第73页。
    参考文献：
    1. 龚兵：《俄罗斯土地权利研究》，黑龙江大学学位论文2013年。
    2. 库金娜·安娜：《俄中土地法律制度比较研究》，中国政法大学学位论文2012年。
    3. 中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴》1996年。
    4. 王夫之：《噩梦》。
    5. 黄宗羲：《破邪论》。
    6. 金雁：《帝俄解体的教训》，《经济观察报》2014年5月30日第四版。
    7. 国务院发展研究中心农村经济访苏考察团：《苏联的农地制度变革：方向与可能性》，《经济社会体制比较》1992年第3期。
    8. 黄军甫、姜琦：《俄罗斯土地改革的困境》，《当代世界社会主义问题》2001年第4期。
    9. 韩全会、张军华：《俄罗斯土地改革与法制建设》，《经济问题探索》2012年第9期。
    10. 厉为民：《投资俄罗斯农业：机遇、障碍与前景》http://www.docin.com/p-588267865.html，2015年5月6日。
    11. 周士瑞：《苏联农村社会现状及其发展情况》，《苏联东欧问题》1985年第2期。
    12. 郭志京：《全面深化改革背景下农村土地物权制度的改革与完善》，《理论探索》2014年第6期。
    13. 刘成玉：《对中国土地产权制度性质及效率若干问题的辨析》，《经济问题》2013年第5期。
    14. 王志远：《俄罗斯土地制度研究综述》，《社会科学管理与评论》2009年第2期。
    作者简介：汪东升，中共开封市委党校法学教研室主任、副教授，开封市法学会副会长（开封 475001）。
    来源： 《现代经济探讨》2015年第10期