陈斌：粮食安全：要自强，也要开放

    中国是一个人口大国，粮食安全不能全指望国际市场。为了中国粮食安全，一是要有底线思维，二是要有市场思维。后者不仅仅指利用国际市场，从国外进口粮食，还包括：进一步改革开放，发展经济，跨越“中等收入陷阱”，令中国步入发达国家行列；利用宝贵的时间窗口，加紧农地确权，加快土地流传，提升中国农业的规模化水平与国际竞争力，确保中国粮食安全的根基。
    第一部分：粮食安全一般理论
    市场与治理的视角
    联合国粮农组织是“粮食安全”概念的发明者，前后定义了三次。1974年，在第一次世界粮食首脑会议上，粮农组织将粮食安全定义为：“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。”
    1983年，粮农组织第一次修正粮食安全概念，提出粮食安全的目标是：“确保任何人在任何时候，既能买得到又能买得起其所需要的基本食品。”
    1996年，第二次世界粮食大会通过《世界粮食首脑会议行动计划》，称：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”这是粮农组织第二次修正粮食安全概念。
    折中粮农组织的三个定义，我们可以得到一个合适的粮食安全定义：（1）确保任何有自食其力能力的人，在任何时候既能买得到又能买得起其所需要的基本食品；并且（2）保证任何没有自食其力能力的人，在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。这个定义的两个构成部分，分别缩小了1983年定义与1974年定义的外延，但保留了原有定义的基本内涵。
    首先，可以从比粮食供给安全更高的视角来理解这个定义。
    基于这个视角，上述定义的（1）是说：对有工作能力、能自食其力的人来说，粮食安全是一种能力。这些人占一个社会的绝大多数。对这些人来说，只要劳动力价格超过养活劳动力的粮食之价格，即工资超过糊口成本，粮食安全问题就已被置换为就业问题。可以用失业率与恩格尔系数来定量地度量粮食安全水平。一个人或一个家庭食品消费占总消费的比重越低，即恩格尔系数越低，生活水平及粮食安全水平也就越高，同时也越有能力积累更多的储蓄与投资，应付失业等风险，确保失业时有更高的生活水平与粮食安全水平。
    对一个农村人来说，如果他去做装潢工或快递小哥能月入过万，远远超过务农的收入，那么他务工之下的恩格尔系数就要远远低于务农，他种粮自给自足反而削弱了自己的粮食安全水平。对一个国家来说，如果有着更高的人均GDP与人均可支配收入，那么理论上它的粮食安全水平也就可能更高。饥荒可能会发生在非洲，但不会发生在美日。
    （2）是说：对由于先天后天原因失去工作能力、不能自食其力的人来说，粮食安全是社会或政府提供的救济或救济型福利。这样的人在任何社会占比都极低。一个国家只要有基本的市场经济与公共治理秩序，其余有工作能力、能自食其力的人不至于掏不起养活这些人的粮食救济款。只有在权利匮乏与治理溃败的失败国家，这些人才有粮食安全问题。
    综上，从市场系统与治理系统的高阶视角来看，粮食安全问题不再仅仅是粮食供给安全问题，而是扩展成了权利与市场秩序扩展的问题及法治与公共治理能力提升的问题，这是粮食安全问题的治本之道。对中国意味着，要进一步改革开放，发展经济，跨越“中等收入陷阱”，令中国步入发达国家行列。
    供给安全的视角
    其次，可以从粮食供给安全的视角来理解上述定义。
    从这个视角来看粮食安全问题是有意义的，“人几天不吃饭就会饿死”的忧虑会促使大家本能地采取这一视角。用“市场会自动解决一切”的简单说辞化解不了这种忧虑。通常意义上的粮食安全指的就是粮食供给安全，就像能源安全通常就是指能源供给安全一样。
    正确界定粮食供给安全，首先要有底线思维。粮食供给安全应该指的是从粮食生产、贸易与储备等方面采取有效措施，消除饥荒风险，不致有人因为粮食缺乏而饿死。保障的是糊口与活命的基本粮食需求、低阶粮食需求，而不是人人每天要摄入多少蛋类、禽类与肉类及确保营养全面、均衡的高阶粮食需求。
    对基本需求，能划出一条大致固定的底线。为了守住这条底线，政府需要调动一定的资源。这条底线守住了，就应该认为粮食供给安全的底线目标已经实现（请注意，粮食供给安全还有一个提高中国农业竞争力的问题，后面将阐述）。对高阶需求，一则从道义上看政府没有保障的必要，二则强行以此为保障目标的话，会极大扭曲资源配置，并将付出极高的社会成本。
    其次要坚持消费者主权原则。政府只要守住粮食供给安全的底线，其余就应该交给市场。既然消费者经济上可承受（劳动力价格水平远远超过养活劳动力的粮食之价格），就应该开放市场，让粮价与世界市场接轨。在国内市场与国际市场隔绝之下，消费者购买粮食与食品支付的成本，如果比国际市场价格低，则对国内生产者不公平；如果比国际市场价格高，则对消费者不公平。
    第二部分：求解中国的粮食安全之道
    国内粮价远高于国际市场
    这正是中国消费者目前面临的情况。从2010年起，中国粮食价格全面高于国际市场离岸价。根据北京大学研究员徐远的计算，2013年底，小麦、玉米、大米与大豆的国内/国际市场价格依次为417/314、384/204、506/433与780/487，单位均为美元/吨，国内比国际依次高出32.8%、88.2%、16.9%与60.1%；以消费量做加权平均，国内粮价比国际市场高出50%左右。现在，两个市场的价差更大了。
    先看小麦。2015年7月30日，芝加哥商品交易所（CBOT）今年9月交割的小麦价格为496.5美分/蒲式耳。蒲式耳为容积单位，1吨小麦折合36.7437蒲式耳，可折算为182.4美元/吨。以当日美元汇率中间价（6.1165）折算，为人民币1115.8元/吨。
    2015年中国继续在小麦主产区实行最低收购价政策，小麦（三等）最低收购价为每50公斤118元（2.36元/公斤），保持2014年水平不变。截至7月25日，河南全省累计收购小麦128.7亿公斤，其中按最低收购价收购67亿公斤，按市场价收购61.7亿公斤，平均收购价2.35元/公斤。不难算出这个平均“市场价”为2.34元/公斤，仅低于最低收购价不到1%。最低收购价与市场价均比国际市场价格要贵上一倍多。
    2013年小麦（三等）最低收购价为每50公斤112元（2.24元/公斤），2014年与2015年又调高到2.36元/公斤。但小麦的国际市场价格这一年半以来下跌很厉害。这一增一减，导致目前国内小麦价格比国际市场价格高出100%以上。
    再看大米。据美国农业部报告，截至7月6日的一周里，越南破碎率5%大米出口价格为每吨350美元,折合人民币2140.8元/吨。
    2015年中国继续在稻谷主产区实行最低收购价政策。2015年生产的早籼稻、中晚籼稻和粳稻（均为三等）最低收购价格分别为每50公斤135元、138元和155元，保持2014年水平不变。可依次折合为2700、2760与3100元/吨。7月中下旬正在收割的早籼稻最低收购价比越南大米贵1/3左右。
    最后看玉米。2015年7月30日，CBOT今年9月交割的玉米价格为373.25美分/蒲式耳。1吨玉米折合39.36825蒲式耳，可折算为146.9美元/吨或人民币898.8元/吨。同一日，安徽粮食批发交易市场及其联网市场，举行国家临时存储进口玉米竞价销售交易会，2012年美国2号黄玉米成交价为2300元/吨。玉米国内价格比国际市场贵150%以上。
    2014年中国继续在东北三省和内蒙古实施玉米临时收储政策，收购期限为2014年11月25日至2015年4月30日。玉米（三等）挂牌收购价格：内蒙古、辽宁1.13元/斤，吉林1.12元/斤，黑龙江1.11元/斤。相邻等级之间差价按每市斤0.02元掌握。
    进口关税配额
    国内消费者不得不支付远高于国际市场的粮食价格，在一定程度上可以说是降低而不是提高了粮食安全水平。有意思的是，政策的初衷是为了确保粮食安全，但结果却事与愿违。
    整个逻辑链条如下：相信中国粮食安全主要要依靠国内市场，这没错→高筑关税壁垒并实行粮食收购托市政策，以保护国内粮食生产者，但这些政策本身提高不了中国农业竞争力→国内粮价远高于国际市场→消费者不得不付出更多的钱购买粮食（违背了消费者主权原则），削弱了粮食安全水平。
    中国是人口大国，粮食消费量巨大，但长期以来农业生产水平相对低下，粮食安全显得尤为重要。为了保护国内粮食生产，提高粮食安全水平，包括美日的发达国家在内的多数国家均制定一些保护政策，如进口配额和关税壁垒。当然，我国也不例外。不过，随着全球经济一体化的发展，这种保护政策正面临逐步缩小甚或取消的趋势。
    国内粮价为什么能高于国际市场，除生产水平低下外，粮食进口关税配额制度也是重要原因。
    2015年粮食进口关税配额量为：小麦963.6万吨，非国营贸易比例10%；玉米720万吨，非国营贸易比例40%；大米532万吨，非国营贸易比例50%。这点进口配额只占2014年全国粮食总产量（60709.9万吨）的3%多一点而已。
    根据2002年《农产品进口关税配额管理暂行办法》，实行进口关税配额管理的农产品的年度市场准入数量，配额量内的农产品进口适用于关税配额内税率，配额量外的农产品进口适用于关税配额外税率。
    海关进出口税则显示，2015年农产品进口关税配额税率：根据商品分类（税则号）的不同，小麦为1%、6%、9%或10%，玉米为1%、9%或10%，稻谷与大米为1%或9%。如果是从新西兰进口，均适用国别关税配额税率零税率。但关税配额外税率就吓人了：进口小麦的最惠国税率为65%，普通税率为130%或180%；进口玉米的最惠国税率为20%、40%或65%，普通税率为130%或180%；进口稻谷与大米的最惠国税率为10%、40%或65%，普通税率为70%、130%或180%。在进口关税之外，这些农产品还要征收税率13%的进口环节增值税。广义的关税包括：狭义的关税、进口环节消费税及增值税。
    分到了农产品进口关税配额的企业爽了。目前小麦与玉米国内价格比国外分别贵上100%与150%以上。2015年7月底，国际粮船从美国美湾至中国口岸海运费为35美元/吨；巴西至中国口岸海运费为26美元/吨。再扣除关税与进口增值税，就基本是纯利润了。
    粮食收购托市
    建立了有效的进口关税配额，粮食收购托市才行得通。2004与2006年起中国在主产区分别对稻谷与小麦两个重点口粮品种实行最低收购价政策，2008年以来对玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗农产品实行临时收储。
    这个政策的社会成本巨大。政府付出远高于国际市场价格的钱来敞开收储粮食，2014年粮食收储贷款超五千亿元，仅每年支付的利息都是一笔巨款，财政上也难以长久维持。也无须讳言，政府托市抬高了粮价，加重了国内消费者的负担。上面讲到，河南收购小麦，所谓“市场价”与最低收购价的价差不到1%。
    粮食进口关税配额+收购托市所造成的巨大国内外价差，刺激了走私分子的欲望：从国外走私低价大米，运到粮产区让政府收储或在市场出售套利。即使有一定风险被政府缉拿，但对信奉富贵险中求的人来说，从巨大的价差取一部分就足以覆盖风险。
    2015年7月3日凌晨，海关总署打击走私行动，初步查证涉案走私进口大米5万余吨、玉米4000吨。
    政府也意识到了农产品国内外巨大价差的弊病。日前，农业部公布了一份《十二届全国人大三次会议第1480号建议答复摘要》，其中一节为“关于放开主要农作物农产品价格”，指出2014年中国已取消棉花、大豆临时收储，并说“对于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求弹性大、产业链条长、国内外市场关联程度高的品种，要注重发挥市场形成价格的决定性作用，通过市场价格信号引导生产，调节供求”，这被解读为玉米很快就要取消临时收储，或许就在2015年。
    这份文件还说：“对于稻谷、小麦两个口粮品种，应继续坚持最低收购价，但要改变价格刚性上调的市场预期，以更好地发挥市场机制作用，弱化最低收购价政策保收入功能，减少农民增收对粮食市场价格上涨的过度依赖。”这意味着，这两类农产品的收储政策也将进一步完善，其最低收购价与国际市场价格的价差将大大缩小。
    可见，在不久的将来，中国粮食收购托市政策适用的范围将大大缩小，托市的力度也将大大减轻。这有利于缩减国内粮价与国际市场的价差，两个市场的价差会因此而抹平吗？
    中国粮食安全根基：提高农业竞争力
    如果继续搞粮食进口关税配额制度，国内粮价应该还是会比国际市场高。因为中国绝大部分农户还是小规模经营，人均经营耕地面积很小，反过来意味着单位面积耕地的人力成本投入很高。这些年中国人工连年上涨，令种植粮食的人力成本及成本越来越高。
    根据农业部数据，截至2014年底，全国承包耕地流转面积约4.03亿亩，占家庭承包耕地面积的30.4%，经营面积在50亩以上的规模经营农户超过341.4万户。政府正在大力推进土地流转，以优化中国农业的成本结构。
    但上述数据反过来解读，就是七成未流转的耕地仍是小规模经营。这种成本结构显然还竞争不过美国、南美的大农场。农业有规模经济效应，表现为更多的耕地+更少的人工。这也是中国农业发展的方向。
    为了让中国农业有竞争力，必须加紧推进耕地确权并在此基础上进行流转。2013年中央一号文件提出，5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。还权赋能，把土地产权还给农民，余下来的事儿就交给市场。科斯定理说：权利的清晰界定是市场的本质前提。
    众所周知，为了确保粮食自给和粮食安全，中国有18亿亩耕地红线。《2001年国土资源公报》显示，全国划定基本农田16.32亿亩。2006年，十届全国人大四次会议提出，十一五时期（2006至2010年）“耕地保有量保持1.2亿公顷（18亿亩）”。
    2013年12月30日，第二次全国土地调查主要数据发布：2009年全国耕地面积为13538.5万公顷，合20.30775亿亩，比基于第一次土地调查逐年变更到2009年的耕地数据足足多出2.038亿亩！别说18亿亩红线突破不了，就是20亿亩红线也突破不了，此话怎讲？
    与许多人的直觉相反，城市化不是净消耗耕地而是净节约耕地。不要看到北上广深城郊的耕地上建起了高楼大厦就以为“城市化吞噬耕地”。北上广深的耕地是减少了，但其他地方的耕地一定会增加了，而且必然是净增加。因为城市意味着单位面积的居住人口与经济产出要远远高于农村。在统一自由的土地市场之下，农民进城工作定居，城市建设占用城郊耕地，但在农民流出地，乡村的道路与宅基地会复垦为耕地，总的效果是耕地净增加。
    我们要利用两个规模经济效应。一是在耕地确权与流传后，形成大农场经营。农业的规模效应是耕地的规模效应。农业人口转移出去，提高农业耕种水平，中国农业才会有国际竞争力，剩下的真正农民收入才能提高，市场提升收入之力是政府对农民补贴与对粮食进行托市比拟不了的。
    二是城市化尤其是大城市化。城市的规模效应就是人的规模效应。自发流入的人越多，单位面积的人口越多，这种规模效应才越突出，修建地铁等才有经济效率。进城的农民务工务商，收入会比农业小规模经营高。做个快递小哥也可能月入过万。
    上述两个规模效应，才是提高农民收入的不二法门，才是做强中国农业的不二法门。
    粮食进口关税配额正在逐步消融之中，因为中国与新西兰等国的自贸区。一些已经生效（诸多农产品为零关税），一些即将生效，所以留给中国的时间窗口不多了，中国必须加紧提高农业竞争力，以确保中国作为人口大国的粮食安全之根基。
    中国农业有竞争力的一个标志是；当国际国内粮价基本相当的时候，中国农业在国际上有成本优势，或至少没有成本劣势。
    另外，对粮食安全的一个担忧是外国人不卖我们粮食怎么办？但现在的问题不是人家不卖，而是国内粮食价格远远高于国外，这肯定不利于中国的粮食安全。不利用这样的机会吃进便宜粮食，太可惜了。
    在中国，粮食问题成了一个政治问题。出于提高农民收入等考量，中国过去采取了粮食收购托市政策与进口关税配额制度，从政治逻辑看是可以理解的。不过，在目前国内粮价远高于国际市场的形势之下，有从粮食安全的视角加以检讨的必要。毕竟，粮食安全的长久之道在于自强与开放。
    （作者：南方周末评论员 陈斌）文章出处：南方周末