郭濂：我国土地制度改革的基本方向与展望

    [今后，将根本改革目前土地增值收益归政府的状况，建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让城乡居民分享]
    现行土地制度负面后果的根源在于城乡土地“同地不同权”，农村土地无法像城市土地一样入市交易，从事非农建设开发。面对这一困局，近年来中央政府出台不少政策，力图从产权制度改革入手，推进现行土地制度改革，进一步释放土地红利，为经济持续增长提供助力。
    十八届三中全会在“建立城乡统一的建设用地市场”方面，提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；在“加快构建新型农业经营体系”方面，提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式；在“赋予农民更多财产权利”方面，提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014年3月份，国务院发布《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》单列一章“深化土地管理制度改革”，内容涵盖土地制度的各个方面。2014年6月，发改委、住建部等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求各省选择符合条件的不同层级市、县、镇作为试点，土地制度改革是试点改革内容之一。结合十八届三中全会及国家新型城镇化规划的部署，本系列研究整理出以下改革内容。
    一、城乡土地同权入市
    1。建立两种所有制土地权利平等的制度
    赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。
    2。以用途管制为唯一的准入制度
    在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。
    3。打破目前因城市和农村的边界区割
    对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。
    4。明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有
    新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。
    二、城乡统一的建设用地市场
    建立城乡统一的建设用地市场体系包含三层含义：一是同地同权。即集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股，打破集体建设用地不得出租的坚冰。二是同等入市。即集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易，改变目前国有建设用地独家在平台上交易，集体建设用地在灰市上非规范交易的格局。三是由供求决定价格。集体经营性建设用地进入市场，将改变目前由政府独家出让决定供应、导致价格扭曲的局面，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体入市，真正形成由供求决定价格的机制，促进土地市场健康发展。
    需要注意的是，允许集体经营性建设用地入市是有严格限定的，一是并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了集体经营性用地一个口子；二是即便是集体经营性用地，也必须服从规划和用途管制。
    三、推进征地制度改革
    十六大以来，党和政府为推进征地制度改革付出了艰辛努力，但阻力重重，最主要的原因是支撑该制度的传统发展方式难以改变。十八届三中全会《决定》提出征地制度改革，包括以下内容：
    1。缩小征地范围
    按照宪法原则，只有公益性用途，才得征地。但是，由于公益性用途难以界定，导致公益性用地目录迟迟难以落定。下一步可能采取负面清单的方式，只要是营利性的用途，就不得征地。
    2。规范征地程序
    虽然这一条早已提出，但执行得不好。下一步在征地范围及保障机制建立之后，在征地程序中会加一道事前程序，让用地一方和农民集体先进行协商，协商不成再启动征地程序。
    3。建立合理、规范、多元的保障机制
    这是征地制度改革的核心，所谓合理，就是在坚持用途管制原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿；所谓规范，就是在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须实行征地的，就必须按法律来；所谓多元，就是要切实解决失地农民长久生计没有保障的问题。
    四、改革和完善宅基地制度
    十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为下一阶段宅基地制度改革标明了原则和范围。
    第一，保障农户宅基地用益物权(占有权和使用权)是宅基地制度改革的底线。下一步将按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，赋予宅基地使用权人收益权、转让权。
    第二，改革完善农村宅基地制度。目前农村宅基地制度在农村人口与村庄分离的背景下，存在制度不适应性。下一步将选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，重点探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权，实现农民对宅基地的完整用益物权，促进土地有效利用。
    第三，选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这里将抵押、担保和转让权利赋予了农民住房，而不是宅基地，在现行制度和法律制约下，有其合理性。明确赋予农民住房抵押、担保和转让权，有利于更稳妥地实现农民财产收益。当然，以上权利的实施只能先在试点地区推行，待条件成熟后，再行宅基地抵押、担保和转让。
    五、土地增值收益分配制度改革
    土地增值收益分配问题，关乎社会公平、城市可持续发展和发展方式转变，是土地制度改革的重中之重。十八届三中全会《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。改革方向是，改变目前土地增值收益的分配第一道被政府出让时获得、未来增值部分谁占谁得、农民在土地增值收益分配中无份的状况，提高农民在土地增值收益中的分配份额。
    由于土地增值收益产生非常复杂，既不能由政府全得，更不能由谁占谁得，当然也不可能全归土地所有者。今后，将根本改革目前土地增值收益归政府的状况，建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让城乡居民分享。
    六、不断创新土地投融资机制
    土地改革领域所涉及的资金需求大、期限长，需要以创新思维推动建立市场化、可持续的资金保障机制。
    1。建立健全地方债券发行管理制度
    当前，地方政府债务规模较大，城镇基础设施融资能力下降。须妥善应对地方政府性债务问题，将债务风险控制在安全范围内。第一，建议加快研究市政债发行相关工作，建立统一的市场评级体系，探索编制完整的政府资产负债表，为基础设施建设提供长期、稳定的资金来源。目前我国“城投债”从发行人资格和募集资金投向来看，具有市政债特征，但准入条件和债券期限等方面的规定要求与基础设施投融资特点和盈利模式尚存在差距，融资规模也难以满足社会需求。第二，建议按照控总量、可持续的原则，制定城镇化建设融资规划，统筹考虑各地发展条件、政府负债、资金供给等因素，设立动态包括市政债在内的全口径负债“天花板”，防范地方政府过度举债。第三，以地方政府性债务审计为契机，建立地方政府性债务动态监控体系，同时针对基础设施建设“一次建成、长期使用”的资本性支出特点，逐步建立包括跨年度资本预算在内的财政预算制度，着力提高地方政府债务透明度。第四，可从未来新增加的一般预算收入、国有土地出让收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆盖市政债等政府性债务的风险偿债基金，防范地方政府债务局部、突发的流动性风险，稳定金融机构和债券投资者的市场预期。
    2。拓宽市场化、多元化的资金来源渠道
    市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且也有助于提高公共服务质量和效率，降低财政风险。
    第一，建议进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化，指导国企、民企、外资等各类市场化主体，通过PPP(公私合营)、BOT(建设经营转让)、特许经营等商业模式，参与城市基础设施建设和运营。
    第二，可参考设立新兴产业投资引导基金的配套政策，鼓励设立专门的城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施领域的市场化、产业化运作。
    第三，引导利用保险、融资租赁等社会资金投入城镇化建设，保险、融资租赁等长期、大额社会资金对安全性、收益性有特殊要求，与大部分基础设施项目现金流相对稳定、资金回收期限长的特点较为匹配，可鼓励创新匹配两者需求特点的合作模式，如民间资本发起设立主要投资于市政公用事业领域的融资租赁产品或资金信托计划等。
    第四，加快培育多元化的投融资主体，改革创新现有地方融资平台，可通过注入资源、注入股权、赋予特许经营权等方式，充实地方政府融资平台的资本实力，使其发展成为治理规范、财务可持续、以企业信用为主要依托的市场化投资主体。
    第五，积极创新项目融资模式，借鉴城市棚户区改造的成功做法，有效发挥政府引导职能，统筹整合地方财政、土地、金融和政策等各类资源，将经营性项目和公益性项目有机组合，建立“以丰补歉”的项目综合收益平衡机制，提升社会资金向公益性城市基础设施项目投资的积极性，为引导商业金融和社会资本进入创造条件。
    3。发挥开发性金融的引导和促进作用
    当前中国仍处于社会主义初级阶段，财政性资金需优先安排社会民生保障等领域的支出，难以独力筹集大额资金支持中长期建设。而城市基础设施和社会民生类建设项目公共性强、外部性大、收益性低、回收期长，对商业资金缺乏吸引力，同时商业银行的吸储资金基于期限匹配的考虑，主要用于中短期项目和个人金融业务。这就决定了在现阶段，城镇化建设资金不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，仍需发挥好政策性金融以国家信用为支撑、介于政府财政投资和商业银行贷款之间“四两拨千斤”的引领性作用。
    第一，进一步发挥现有开发性金融机构在城镇化建设的主力银行作用，不断总结经验和创新融资模式，继续在建设起步阶段运用开发性资金发挥好“启动器”功能。
    第二，建议进一步完善城镇化中长期投融资的制度性安排，参照国际通行做法，赋予开发性金融机构永久国家债信等级，建立稳定、可持续的中长期金融债发行筹资机制，通过开发性金融资金支持城乡基础设施建设和社会民生领域。
    第三，为管控地方政府性债务风险，可考虑由国家开发银行或通过招标确定一家银行，进行“统一评级、统一授信、统借统还”，从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债，避免投融资总量失控，形成系统性风险。
    第四，可通过设立专项贷款、专项基金和专项债券等配套政策，弥补政府投资特定项目的资本金以及地方配套资金的阶段性缺口。如每年在全国信贷规模安排中设立城镇化政策性贷款专项规模，着力解决农民工市民化、保障性住房和中西部基础设施建设等城镇化瓶颈领域的融资难问题。
    (作者：国家开发银行研究院常务副院长)
    文章出处：第一财经日报