叶兴庆 张云华 伍振军：促进农村产权流转交易市场健康发展的建议

    内容摘要：在当前全面深化农村改革进程中，促进农村产权流转交易市场健康发展事关赋予农民更多财产权利改革目标的实现，对于农村资产保值增值，为农村产权交易提供制度保障，以及防止村干部腐败等具有重要意义。促进农村产权流转交易市场健康发展，需要推进确权赋能，还原农村产权真实价值；扎实做好确权登记颁证工作，为农村产权流转交易奠定权证基础；进一步明确政府的主体责任；统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性交易市场，规范交易平台和交易系统；鼓励各种交易中介服务，为农村产权流转交易提供市场化服务体系；设立可靠的风险防范机制，为农村产权流转交易提供安全保障等；以尽快建立起类型多样、功能完整、运转高效的农村产权市场体系。
    关键词：农村产权，市场交易体系，政策机制
    党的十八届三中全会《决定》明确指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。在我国市场体系中，产权市场发育相对滞后，农村产权市场发育尤为不足。建设农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，是提高农村要素配置效率、促进集体资产保值增值、维护集体经济组织成员权益的基础性工作。
    一、促进农村产权流转交易市场健康发展的意义
    （一）实现赋予农民更多财产权利的需要
    党的十八届三中全会《决定》要求，健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。而建立农村产权流转交易市场是健全我国现代产权制度的重要举措。《决定》同时提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这些改革要求的一个共同特点，就是农民获得的财产权利的可流动、可交易、可变现的程度大大提高。要贯彻《决定》精神，落实《决定》赋予农民的这些财产权利，就必须搭建农村产权交易平台，通过市场交易发现价格、提高资源配置效率，实现农村产权资源要素高效、合理、顺畅流转。
    （二）实现农村资产保值增值的需要
    据我们2014年对广东省东莞市的调查，截至2013年底，东莞市村组两级净资产高达1060.2亿元，村均（两级）1.9亿元，集体资产价值很高。但是，这些资产大部分固定在农户和村集体手里，成为“农村沉睡的资本”。不仅造成农村产权资源错配或闲置浪费，而且影响了城市资金、技术、信息等要素资源向农村流动。集体资产实现上市交易、流动起来之后，资产价格往往有大幅度提高。比如，东莞市虎门镇集体资产交易管理中心自2012年11月实现第一宗交易之后，截至2014年5月，镇、社区两级交易平台共受理交易2099宗，完成交易合同标的金额18.12亿元。共有350宗交易实现溢价收入，成交年标的金额较立项年标的金额增加2735万元，溢价比率达11.86%；成交年标的金额较原合同年标的金额增加4244万元，增幅高达29.3%。又如，佛山市顺德区容桂街道截至2014年5月，成功交易62宗集体资产，交易金额达6535.43万元，中标价比招标价平均提高29.1%，集体资产流动起来，实现了保值增值。再如，湖南省岳阳市麻塘镇湖畔村将一宗面积为30亩、经营权转让期为11年、用途为农业种植和养殖的集体土地，委托岳阳联合农村产权交易中心挂牌竞拍，征集到湖南、湖北、浙江等地50多人前来竞拍，最终以41.8万元流转，每年3.8万元，与原年租金3000元相比，上升了近13倍。
    （三）为农村产权交易提供制度保障的需要
    资本必须在流动中才能自我实现、自我增值。而产权交易存在资产评估、交易信息发布、价格发现、组织产权交易、产权抵（质）押等至关重要而又十分复杂的环节。这个复杂的链式过程必须有严格的制度作为保证，否则链条中任何一环的故障都足以使得资本变成“死资本”。只有建立起农村产权流转交易市场，健全相关市场制度，才能为农村产权流转交易提供有力保障。
    （四）防止村干部腐败、保护农民权益的需要
    产权交易机构本身具有的公开、公平、公正属性，能最大限度地保障产权人的权益。从实践看，由于农村产权交易平台缺失，村干部私下交易、寻租现象层出不穷。农村集体资产进入市场公开交易，能够有效防止村干部寻租，保障农民权益。广东省佛山市顺德区容桂街道固定资产总量高达6亿元，年收益达8000万元，集体资产和收益都很高。2012年，容桂街道农村集体资产交易中心成立之后，规定合同标的金额10万元以上的单宗房产物业经营权或使用权出租（发包）；合同标的金额20万元以上，500万元以下的单宗房产物业使用权转让；合同标的物建筑面积200平方米以上；合同标的20亩以上单宗连片面积农用地承包经营权流转；出租、出借标的物经营权或者使用权，期限5年以上等等集体资产，必须进入农村集体资产交易中心公开交易。容桂街道定期把租赁期满的集体物业，以及计划调整的物业租金等及时公布，征询居民代表意见之后，在农村集体资产交易平台进行公开交易。村民想要了解资产招标交易会过程，可以到交易管理中心观看交易会全过程，交易信息公开，交易过程透明。这么做，不仅扩大了群众的知情权，保障了群众的参与权和决策权，也有利于构建集体成员与村委会、村集体经济组织之间健康和谐的关系，防止集体资产变成某个组织的资产、变成村干部的资产。为防止村干部在集体资产处置中徇私舞弊，北京市门头沟区制定了北京市首个区级的农村产权交易管理办法，规定今后凡门头沟辖区内涉及农村集体资产交易，包括土地、房屋、设备以及知识产权等，都必须通过农村产权交易平台进行公开竞标，以确保集体产权交易公开透明。
    二、促进农村产权流转交易市场健康发展的建议
    在现有发展基础上，进一步建立健全农村产权流转交易市场，应遵循以下基本原则：一是有形与无形并重。既要注重建立健全各级各类有形交易场所，也要注重发展农村各种自发产权交易。防止把交易市场简单化为固定交易场所。二是硬件与软件并举。既要注重有形市场的硬件建设，也要注重有形市场的软件建设。电子交易平台够用的不必建交易大厅，交易大厅够用的不必建交易大楼。三是场内与场外并行。大宗交易、特别是一定金额以上的集体产权交易，必须进场交易，提高透明度，防止暗箱操作。私有产权交易本着节约交易成本的原则，由产权人自愿确定是否入场交易。具体建议如下：
    （一）确权赋能，还原农村产权真实价值
    推进农村产权交易，必须以十八届三中全会《决定》精神为指导，加快确权赋能，把关键权能赋予农村产权。一是确立承包地经营权的抵押权与出资权权能。尽管土地承包经营权作为用益物权的保护力度越来越大，但出资和抵押担保等关键权利，并没有赋予承包地的经营权人。应尽快按“三权分置”的改革思路，明确出资、抵押担保的客体是承包地的经营权，而非集体成员的承包权。二是赋予集体建设用地使用权抵押担保权能。明确集体建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地处置权，尤其是抵押权、担保权、作价出资等权能，并以法律的形式确立下来。三是赋予农民宅基地完整使用权与房产财产权权能。明确宅基地用益物权的权利内涵和实现形式，明确农民对宅基地拥有排他的使用权、收益权、转让权、处置权、抵押权、担保权，甚至是继承权。有条件、有范围地放开农户流转，打破宅基地使用权的村社边界，逐步实现农民对宅基地的完整用益物权。四是落实农民对集体资产股权有偿退出权与抵押担保权能。《决定》提出赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，从“一权”拓展为“六权”。今后，通过深化集体产权制度改革，应进一步落实集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承权等关键处置权。
    （二）扎实做好各类农村产权的确权登记颁证工作，为农村产权流转交易奠定权证基础
    农村产权涉及的内容多、产权主体多、分管部门多，确权登记颁证工作由国土、农业、林业、住房建设、水利等部门分块负责，工作量大。目前，土地集体所有权、林权的确权已基本完成，土地承包经营权确权正在进行，集体建设用地使用权、宅基地使用权及相关的房屋财产权确权在一些地区也已启动，此外还有集体经营性资产（企业等）、集体公益性资产（学校等）、国家投入类资产（道路、水利设施）等其他集体资产需要确权登记颁证。各类农村产权的确权登记颁证是农村产权流转交易市场发展的基础。在设计建立农村产权流转交易市场之初，首先需要总体上安排好农村产权确权登记颁证工作，按照不同的产权类别，依据现有的工作进展，统筹规划落实各类农村产权的确权登记颁证工作，做到权利清晰、登记入库、颁证到户。农村产权确权登记颁证工作应与国家不动产统一登记工作有效衔接，既要发挥各个分管部门的工作效能，又要对不动产及农村产权的权证登记及管理进行统一部署。各类产权确权登记信息系统要统一规范，为建立统一的产权流转交易市场奠定扎实的权证基础。
    （三）定位农村产权流转交易市场为公益性市场，明确政府的主体责任
    鉴于农村产权交易单宗金额小、交易活动不频繁，交易市场建设的投资回报率较低，现阶段农村产权流转交易市场应定位为公益性市场，建设的主体应该是政府，投入的主要来源应该是财政。市场主办方和提供者不能靠市场交易来牟利。农村产权流转交易市场应主要建在贴近农村的市、县两级，市、县两级是建立交易市场的责任主体，但中央和省级政府应负责政策设计、建设规划、资金补助等事项。以政府为主体，建立起既具有区域性又具有开放性的农村产权流转交易市场。此外，对于哪类产权品种的交易、多大规模的交易应该进入正规的市场，政府应该有明确规定；对于交易活动入场问题，政府应该通过交易费用减免、协助办理评估和抵押等金融业务、提供相关服务等办法来鼓励和引导产权交易各方入场交易，但对没必要入场的交易活动不能强行要求，比如农民之间三五亩土地经营权的流转就没必要非得进入市场来交易不可。
    （四）统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性交易市场，为建立农村产权流转交易市场找到现实依托
    建立农村产权流转交易市场不必从零开始。目前，一些地区已经存在各类专业性或综合性产权交易市场，如土地承包经营权流转服务中心、林权交易市场等。为不同的农村产权品种的流转交易建立专门市场可能会存在财政投入大、利用率低、不方便产权主体办理业务等问题。因此，建议农村产权流转交易市场不必分门别类地建立，而应统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性的农村产权流转交易市场，土地承包经营权流转、林权流转、草场承包经营权流转、小型农田水利设施流转、水权交易、集体经营性资产流转、建设用地流转等，都可以在一个市场内进行，不同的分管部门可以在同一个交易市场内办理业务。这样既节约财政投入和运行成本，也方便农村集体、农民和其他交易方办事。
    （五）设计统一规范的交易平台和交易系统，为农村产权流转交易市场提供良好的运行条件
    交易平台和交易系统是交易市场运行的软硬件条件。产权交易的法律性和政策性很强，因此产权交易市场的软硬件条件都应该规范统一，包括信息处理、资质和证书审核、信息档案管理、交易合同签订等方面。通过统一规范的交易平台和交易系统，规范各类产权的流转交易，保障交易各方的正当权利。应充分利用互联网、移动通信等现代信息技术，建立县、市、省、国家不同层级间信息共享、管理便捷的交易和管理系统。
    （六）鼓励各种交易中介服务发展，为农村产权流转交易提供市场化服务体系
    市场化中介服务是农村产权流转交易市场顺利运行、充满活力的重要力量，是政府公益性服务平台之外不可缺少的服务内容。市场化交易中介服务主要包括市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等。没有信息收集发布，产权市场就会面临不完全和不对称信息问题；没有资源资产评估，交易双方就缺乏谈判的价格基准，金融保险部门也难以提供金融服务；没有交易代理，交易机会就少；没有法律法规政策咨询及代理，交易方对产权交易就缺乏了解，或者出现纠纷后难以处理。应把培育市场化中介服务体系作为农村产权流转交易市场建设的关键环节，予以重点关注和推进。
    （七）设立可靠的风险防范机制，为农村产权流转交易提供安全保障
    农村资源资产是农民集体和农民的钱袋子、命根子，流转交易是体现、发挥其价值的手段，但对其流转交易应预判风险并提前设立防范机制。比如，对工商企业租赁农民土地，应有规范管理办法，以防范其改变土地用途、拖欠农民租金；对农民住房、土地经营权、林权等抵押，应有妥善的处置办法，以防范变现难、执行难。
    作者： 国务院发展研究中心农村经济研究部 叶兴庆 张云华 伍振军 
    文章出处：国研网