谢逸枫：农村土地流转的风险与挑战

    有关我国农村土地制度改革，前些年有一个声音，那就是实行“私有化”，但这个观点在我国农村经济研究者中一直存在争议。原因很简单，在经济领域常年存在这样一种先入为主的认识——但凡“涉公”的基本都被贴上“低效”的标签，而“涉私”的基本上被认为是“高效率”。在发达资本主义人均资源得天独厚的背景下，这一论断似有正确的一面，但用于我国，显然很不合适，也是水土不服的。
    我国改革开放之所以能够取得今日的成就，是因为结合国情采取“拿来主义”， 是充分考虑了我国国情的一种特殊制度安排，而不是全盘照搬照抄西方理论。近年来，我国的农村土地公有制，实则已经历了大幅度的制度演进，早已不是西方所言纯原教旨主义上的“公有”，而是对“集体公有”进行了严格的限制——既摒弃了原来公为大的不利一面，把集体土地充分授权给承包地的农民。
    把农民的承包权界定为财产权，不准集体在无正当理由的前提下收回农民的承包权，其实也是一种准所有制。在此基础上还衍生出“三权分置”，即增加了农民承包土地的经营权，这个经营权利是可以抵押、出租的。这样的制度安排，主要是防止私有权被滥用。
    当前，一些地区在土地流转中存在租期不确定、“非粮化”蔓延、机制不顺畅等问题，在这些表象背后，机制不健全的问题更亟待引起重视。首先，土地流转风险防控机制有待完善。除土地流转“非粮化”外，部分业主(受让方)大面积流转土地不是真正的从事农业生产，而是以此作为贷款抵押物，将贷款资金用于商业或者民间高利贷，因目前以农资抵押贷款机制还不健全，存在巨大风险，对土地流转容易带来较大负面冲击。再者，土地流转价格发现机制尚未形成。目前土地流转评估体系还未建立，土地流转信息不对称，土地流转的“招拍挂”制度也尚未得到很好的推广。三是土地确权工作缺乏全盘规划极易形成浪费。当前农村地区一方面土地确权步伐缓慢，仅土地承包经营权、集体林权基本完成了确权工作，“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权等确权工作尚未完成;农村集体土地所有权、农村集体建设用地、农村宅基地使用权的确权和房屋所有权的登记工作刚刚起步。
    在已经过去的2014年，按照“坚持依法自愿有偿原则，引导土地经营权有序流转，积极稳妥地发展多种形式适度规模经营”的目标，经过不懈的努力，我国农户承包地规范有序流转、适度规模经营健康发展的机制已初步建立。截至2014年6月底，1200多个县(市、区)、15000多个乡镇已建立起流转服务中心，家庭承包耕地流转面积占到家庭承包经营耕地总面积的28.8%，流转合同签订率达70.3%。按照中央要求，农业部在总结地方试点经验的基础上，对规范农村土地经营权有序流转、把握好规模经营的度、加强对工商企业租赁农户承包地监管和风险防范、培育家庭农场等新型经营主体等有关方面向中央提出了政策建议，相关意见已体现在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》中。文件已经国务院第62次常务会议、中央全面深化改革领导小组第五次会议审议和10月16日中央政治局常委会议审议通过，并于11月20日以中共中央办公厅、国务院办公厅名义向社会公开发布。
    《意见》延续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神，着眼于推进现代农业发展、维护农民合法权益和坚持一切从国情和农村实际出发三个方面，对稳定完善农村土地承包关系、规范引导土地有序流转，加快培育新型农业经营主体和建立健全农业社会化服务体系等提出了具体要求，体现了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。为推动《意见》贯彻落实，农业部于2014年12月4日召开了视频会议，韩长赋部长作了重要讲话，深刻阐述了引导土地有序流转和发展适度规模经营的重大意义；明确提出了要把握好八个方面的重大问题;对农业系统如何贯彻落实好《意见》也提出了明确要求。甘肃、浙江在会后即召开全省视频会议，对贯彻会议精神提出了具体工作部署；河北、河南、云南、西藏、黑龙江、吉林、山东、广西、重庆等省(区、市)拟于近期向省委或省政府主要负责同志作专题汇报，并组织开展专题培训；江苏、甘肃、湖南、山东、福建等省正抓紧组织起草贯彻落实中央两办《意见》的相关文件。
    2014年8月10日，国土资源部官方网站显示，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确要求加快推进农村宅基地、房地一体、集体用地确权登记发证工作。《通知》明确，在建立和实施不动产统一登记制度的前提下，明确将农房等集体建设用地上建筑物、构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证范围，基本实现统一调查、统一确权登记、统一发证。力争完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。《通知》指出，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，在宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作中将农房等集体建设用地上建筑物、构筑物一并纳入，形成覆盖城乡房地一体的不动产登记体系。
    实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记试点，以解决多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题。而后，随着我国农村土地制度改革步伐加快，不少重大改革意见相继出台。
    2014年8月，国务院对外公布的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，亦将耕地、林地、草地等土地承包经营权等纳入到登记范畴。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文公开表示，2014年3月，安徽、山东、四川三个省，以及其余各省选一个县进行农村土地确权登记。截止到2014年6月份，全国约有超过140个县正在进行农地确权颁证试点。
    2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，中央深化改革领导小组刚刚审议过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》预计也将于近期出台。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称“意见”)公布。《意见》主要明确以下几点：一、实现所有权、承包权、经营权三权分置;二、农村土地承包经营权登记、确权、颁证工作正式启动，并要求在5年左右的时间内完成，以妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题;三、经营主体多元化;四、发展适度规模经营已成为必然趋势。
    《意见》明确，加强土地流转用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设;变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。意见还强调，在推进土地流转的同时，强化对工商资本的防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案;定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。
    从目前来看，土地改革确实面临着不少的挑战和风险。首要一点，在于农民流转土地的权益保障可能难以名符其实。农村土地流转与其他土地出让一样，核心是价格即补偿机制的问题。而《意见》中指出“土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定”，这表面上体现自主自愿的原则，但中央却未给出相应权益保障的明确法律支撑，而是要求地方制定相应的违规处罚条款。地方政府并没有积极性出台强有力的保障措施，因为农户土地流转的充分自主性可能导致土地流转的成本极高，从而可能导致地方农业发展规划受阻。在此背景下，如果农户出现类似拆迁暴力等强制性土地流转时，侵权主体应受何种处分并未明确。
    在实际生活中，农户往往是弱势群体，如果此举没能及时落实，那么农民土地流转的权益不仅可能难以保障，而且可能加速土地非法集聚。其次，农村土地流转的灵活性虽然有助于适应各地不同情况，但过于灵活的流转模式可能导致未来农地抵押转包的困难。中国幅员辽阔，存在较大的地区差异，土地优劣差异明显，统一制定补偿标准显然不现实。第三，中央未对大面积租赁土地的上限进行明确，可能滋生社会担忧的土地垄断。尽管《意见》明确：“各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”，体现了中央对大面积租地的担忧，但却将上限制定权利放在地方，这可能导致地方政府具有充分的灵活性。如果缺乏中央强有力的监督及上限监控措施，那么土地大面积集中的风险不容忽视。
    文章出处：中国产经新闻报