张先余：实现土地督察制度社会价值最大化

    建立国家土地督察制度是党中央、国务院贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措，是加强土地监管、建立最严格的耕地保护制度的重要内容，是探索解决中央与地方关系、推进行政管理体制改革的重要实验。国家土地督察制度从2006年实施以来，边工作边探索，边研究边总结，对国家土地督察制度的社会价值、功能作用、目的意义、工作内容和重点有了更深更明确的认识，并在工作实践中得到印证。
    土地二元体制催生了国家土地督察制度
    《宪法》规定，我国实行城市土地国家所有和农村土地集体所有的土地公有制度，土地二元体制是其基本特征，具体表现为政府的二元身份和土地产权的二元主体，两者叠加形成一个供地主体（政府）和一种交易产权（国有土地的非完全竞争市场也就是政府垄断市场）。这种垄断，既带行政特点又有市场特点，既具垄断的普遍性，又呈现转轨经济的特殊性。由于存在行政特征，政府推动土地资源向土地资本转变，行政权支配产权，行政规则支配市场规则，行政利益支配经济利益，从而导致行政权不履行公共职能，市场规则不保护市场竞争，价格信号不反映供求关系。
    土地二元体制在现实中必然呈现出政府与市场、国家与社会、中央与地方等方面的矛盾，其中，中央与地方关系的协调显得尤为重要。在政府垄断市场和土地市场存在明显行政特征的情况下，中央和地方关系极易产生两方面的矛盾：政府执政理念的矛盾和国家管制路径的矛盾，土地市场实质上就成为中央、地方、农村集体、企业、农民、市民等利益主体的利益博弈过程。中央在重长远的全局的经济发展的同时，更注重“公平、正义、稳定、和谐”这些社会价值，而地方政府主要看重经济价值和与个人升迁相关的政治价值，其他主体更看重经济利益，这易造成土地管理中的政府失灵和市场失灵。基于土地二元体制造成的中央和地方政府之间难以调和的矛盾，中央决定建立国家土地督察制度，为解决这两个“失灵”提供了可能。
    土地督察要实现其社会价值的最大化，除了从自身价值实现主体的角度以较少的成本创造较多的社会价值外，还必须尽可能创造更多的使用价值，让获益主体从中获得更大的收益，这正是土地督察社会价值最大化的出发点和归宿点。
    国家土地督察制度具有重大社会价值
    我国土地督察的社会价值可划分为经济价值、政治价值、生态价值、伦理价值和制度价值。
    首先，土地督察制度的实施，有力遏制了地方政府由于土地管理和利用不合法、不合规而造成的土地资产大量流失，其经济价值不可小视。其次，实行国家土地督察制度，严守18亿亩耕地红线，事关社会稳定和国家长治久安，具有重要的政治价值。再次，加强土地督察，在坚守耕地红线的基础上，严格控制非建设用地向建设用地的转变、农用地向工业用地的转用，对正确处理人与自然的关系，保证经济社会可持续发展，具有重要的生态价值。最后，土地督察的国家利益取向要求其维护后富阶层的利益、维护后发展地区的利益、维护后代人的利益，所以说土地督察具有重要的伦理价值。此外，从我国行政管理体制改革创新上看，国家土地督察制度的建立是其中的有机组成部分，对推进行政管理体制改革、破解中央与地方关系难题具有先行先试的示范作用。
    综上所述，依法开展土地督察工作，规范与约束地方政府土地管理和利用的权力，有助于维护中央权威和国家法律法规政策的尊严，保护耕地特别是基本农田，保护和改善土地生态环境，维护土地的社会主义公有制，防止国家和集体土地资产流失，维护和保障失地农民的合法利益，维护社会和谐稳定，提高政府的执行力和公信力，全面推进责任政府、法治政府和服务政府建设。
    实现国家土地督察社会价值最大化的途径
    注重在实践中摸索、总结，不断引入先进督察技术、制定科学督察制度、规范最优督察流程，及时推广优秀的土地督察经验，不断完善“预防、监督、纠正”的土地监管体系，提升土地督察工作水平，促使土地督察社会价值最大化。
    督察是“督战”而不是“冲锋”，力避“都察”的工作误区。土地督察强调事前、事中、事后全方位的监督检查，虽然涉及土地管理的方方面面，但并非所有内容都是土地督察工作的任务。国家土地督察制度起步不久，面临的困难较多、经验不足，不可能也不允许全线出击，而是要在《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度的通知》规定的工作职权范围内，围绕中心，服务大局，选好突破口。处理好整体与局部的关系，既要不断拓宽土地督察的工作面，又要避免包揽一切“都察”；既要突出工作重点，又不能只搞“单打一”。坚持一个时期突出一个重点，力求在短时期内见成效。如在当前金融危机仍未见底的情况下，“双保工程”是土地督察工作的重中之重，例行督察、审核督察、专项督察和督察巡视等都必须围绕“保发展、保红线”展开。此外，必须抓好监督省级和计划单列市人民政府执行国家土地调控政策情况和耕地保护责任制落实情况这两个重点开展督察。
    “督察”是手段，“促进”是目的，力避“纠察”的工作模式。土地督察对象的特殊性，客观上要求国家土地督察机构通过督察工作帮助地方政府严格执行国家的土地管理和宏观调控政策，切实保护好耕地、节约集约利用土地。为此，一方面，土地督察必须坚持三个基本原则不动摇（坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重）；坚持授予履行的四项权力（调查权、审核权、纠正权和建议权）不削弱。另一方面，督察工作要讲究执法艺术，以理服人，坚持“保障发展、保护耕地，保障在前；服从中央、服务地方，服从在前”；同时也要把握分寸，做到有理、有利、有节。
    借用外力打“组合拳”，力避“独察”的工作氛围。土地督察的面积大、战线长，单靠督察部门进行督察，可以说是鞭长莫及，因此必须学会依靠省级政府及国土资源管理部门和各种社会力量，构建土地管理共同责任机制，搭建保障和促进科学发展的共识互动平台，落实“大家管、大家用”的土地管理新格局，形成协调联动、齐抓共管、共同负责的土地管理新机制。
    在这方面重点要处理好四个关系：一是要沟通思想，形成共识，协调好与地方政府的关系。要相信地方政府在大的执政目标、认真执行国家的土地管理政策法规方面，与土地督察的目标是一致的。二是要密切配合，形成合力，处理好与有关部门的关系。调动相关职能部门积极性，充分借助监察、审计、媒体、信访、法制等部门力量，形成监管合力。三是内外结合，双向督察，处理好与国土资源管理系统的关系。进一步理顺派驻地方的国家土地督察局与地方各级国土资源管理部门的关系，善于借用地方国土资源管理部门的力量和信息开展督察，又要支持和帮助他们依法管地。四是要加大宣传，营造氛围，处理好与各种媒体的关系，自觉将土地督察工作纳入舆论监督和人民群众的监督之下。
    运用先进督察技术和重点突破“战术”，力避“蛮察”和“盲察”的工作思路。一方面，要借助先进督察技术实现信息共享，完善发现机制，建立有效的土地督察信息收集处理机制，做到“省力”。借助群众举报、基层日常管理工作的信息反馈、卫星遥感、网上远程监控等“天上看、网上管、地上查”督察方式全方位、多途径地获取用地信息。另一方面，土地督察机构人力资源相对有限，必须在土地督察工作中做到重点突破，提升土地督察效率，做到“聚力”。比如观测点的建立和完善，就是通过建立不同情况、不同区域的观测点，不断完善土地预警机制，加强对突发事件、重大事项的实地核查，建立早发现、早制止和早处置的快速反应机制。
    （作者：国土资源部直属机关党委副书记、纪委书记　张先余）
    文章出处：学习时报