徐志刚：让“城市福利包”撑起失地农民的明天

    编者点评：从上世纪90年代起，一场以城郊农村用地萎缩为标志的城市化运动慢慢在中国大地上行进。随着城市触角的不断延伸，失地农民，一个数量逐渐膨胀的群体也开始进入人们的视线。当怀揣一纸城镇户籍于懵懂间迈入城市“门槛”后，他们当中的一部分或许并不清楚，即将到来的城市生活并不意味着富足与安宁。城市，一个文明和竞争的代名词，苛求人们更多的是知识和技能，而对于一个世代以土地为伍、以简单劳动为生的群体而言，融入城市并“真正”成为其中的一员，就成为一种祈盼，一个梦想。当歧视挤压着自尊，努力转变为徒劳时，他们被排斥到城市的边缘，很快陷入一种“种田无地，上班无岗，低保无份”的窘境；生活水准的下降，缺乏必要的生存保障使他们迅速沦为弱势群体的一分子。或许不能绝对地认为他们以自己的所有成全了城市化，但他们生活的窘迫与无助确是无可辩驳的事实。维护失地农民的正当权益，政府有不可推却的责任，除了保障失地农民在征地过程中的经济利益外，政府更应该给失地农民提供必要的社会保障。
    一组令人忧虑的庞大数字
    经过20多年的经济改革，中国在经济社会发展等方面取得了举世瞩目的成就，但同时，经济转轨过程中渐进式改革积累的一系列矛盾也开始凸显，其中城市化、工业化过程中的农地征用问题就是矛盾最为尖锐的问题之一。20世纪90年代中后期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让的市场化，土地农转非的步伐不断加快，规模不断扩张，并形成了大量失地农民。据估计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，约有3400万农民因此完全或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的20%—30%，估计目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万—5000万人。
    在安置失地农民方面，各地普遍采取征地时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋职业的方式。然而，失地农民在城市就业方面明显处于劣势地位，加上失去了土地这一生活来源，很容易陷入失地、失业的生活窘境。不仅如此，在补偿过程中也存在很多问题，并引发了一系列社会矛盾，乃至社会冲突。根据我们的调查，在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般在每亩5000—8000元；工商业用地对农民的补偿一般在每亩2万—3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩3万—5万元，但征地后土地出让的市场价值却往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。
    农村土地征用过程中农民利益受侵犯问题，已成为目前困扰我国经济发展和社会政治稳定的重大问题之一。在农村土地集体所有制和法律对于地方政府以及“集体”权限没有充分制约的情况下，其结果必然是城市化引致农民土地的剥夺。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，公平、公正和透明往往无法得到保证。
    政府应给失地农民发放“城市福利包”
    失地农民因被征地而丧失了长期以来获取收入的来源，尽管他们因征地乃至于住宅拆迁有一定的经济补偿，但这些经济补偿从支撑整个家庭乃至家庭未来的发展而言，毕竟有限，更为关键的是失地农民在城市就业方面明显处于劣势。因此，就整个群体而言，他们非常容易陷入失地、失业的生活窘境。为此，各地普遍现行的采取征地时一次性支付补偿金并让被征地农民自谋职业的方式亟待改变。我们认为除了通过前面两方面措施切实保障征地过程中农民的合理经济利益外，政府还有必要向失地农民提供必要的社会保障。
    就目前而言，广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。一般认为，相比于城市居民，失地农民不仅缺乏社会保险，也缺乏社会救助、住房保障和子女平等就学条件等社会福利和服务。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，它们是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障。就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐良性运作起来，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是，一旦由于种种原因丧失获取收入能力时，享有最低生活保障，而且目前该保障体系的建立已经有了很好的基础，将其进一步推广到这些失地农民并不困难。
    在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。但从目前来看，由于各种体制问题和瞄准性差，加上低收入者仍然无法支付等问题，经济适用房的政策并不成功，所以，政府通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格增长超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。
    因此，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，建议政府直接筹资并提供给失地农民廉租房和子女平等就学权利，以及依据各地情况制定的城市最低生活保障。在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则可以严格根据是否缴费来决定是否得到保障。此外，地方政府可以考虑通过征地后土地出让的部分收益乃至其他财政收入向失地农民提供基本医疗、失业和养老保险的部分融资。　
    作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心   
    文章出处：《人民论坛》 (2006年 第三期)