朱泽：深化农村金融改革  健全农村金融服务体系

    随着我国农村经济体制改革的深化，农村金融改革滞后，金融供给严重不足的问题突显出来。积极推进农村金融改革，健全农村金融服务体系，这不仅成为保持农村社会经济又快又好发展的迫切任务，而且是建设社会主义新农村的需要。
    一、客观认识我国当前的农村金融服务体系
    当前，我国农村金融供求矛盾不仅表现在量的方面，而且表现在结构性方面。农村金融供求的矛盾，造成大量的有效金融需求得不到满足，这在很大程度上延缓了农村经济社会的发展进程。
    农村金融市场竞争不充分，呈现高度的垄断特征。尽管我国农村存在多种金融组织，但它们之间并没有形成有效的竞争格局。农业银行业务范围已与其他国有商业银行无异，从农村转向城市，从农业转向工商业。各种形式的非正规金融组织，不受国家法律和政策保护，游离于正常的金融市场之外。农村信用社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织，但其经营活动存在着明显的地域限制，缺乏改革和创新的内在动力，再加上历史包袱沉重，实力薄弱，导致农村金融供给总量不足、金融产品单一、服务质量较差。
    农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计。农业发展银行无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业，而作为商业金融机构的农业银行和农村信用社却承担着大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分，不但降低了商业性金融机构的效率，扭曲了金融市场，而且还大幅度提高了政策性金融业务的操作成本。农业发展银行支农力度非常有限，而商业化后的农业银行和信用社尽管迫于政策压力承担了一部分支农贷款任务，但在利益机制驱动下，其支农贷款比重逐年下降。
    农村储蓄资源利用率低，资金大量外流。四大国有银行改革后，纷纷向中心城市收缩，并将农村业务主要放在吸收存款上，农户和农村中小企业很难获得金融支持。国有商业银行每年在农村吸储余额约为2000亿—3000亿元，每年有数百亿资金通过信用社净流出农村。邮政储蓄机构“只存不贷”，存款约有2/3来自农村，每年约有近千亿元资金通过邮政储蓄从农村流入城市，将吸储资金转存央行，赚取利差。
    民间借贷相当普遍，但没有获得合法地位。我国农村民间借贷的普遍存在，在一定程度上缓解了资金供求矛盾，但也带来一定的危害，一些民间借贷活动成为孕育“地下经济”的温床。特别是民间借贷中普遍存在的高利贷现象，提高了资金使用者的生产经营成本，降低了其市场竞争能力。
    政府对农村金融市场缺乏有效监管。将信用社交给地方政府管理，但又不赋予其监管职能。这种制度安排使得地方政府在干预信用社日常经营活动的同时，又不承担相应的风险和成本。如果不对省联社管理权限进行限制或规范，很可能会导致信用社新一轮的大面积亏损。
    二、我国未来农村金融改革的基本特点
    我国农村金融改革的任务，是构建一个适应多样性金融需求的农村金融市场体系。这一体系应具备五个基本特征。
    功能完善。根据我国农村金融需求的特点以及国家农业政策的目标，农村金融市场的功能主要体现在两个方面：一是对农村经济成长的贡献，即金融市场应能够满足多样性的有效金融需求；二是对社会公平目标的贡献。譬如，通过增加用于改善农业基础设施条件的长期信贷，可以提高国家粮食安全水平和提高农业的国际竞争力。
    分工合理。农村金融机构承担功能不同，它们之间既有分工，又有联系，形成完整的金融体系。对于农村经济成长的追求，应更多地通过商业性金融机构的信贷活动来实现。对于社会公平目标的追求，由于具有公益性、长期性、高风险和低效率的特点，应主要通过建立和完善政策性农业金融制度来实现。在农村金融机构之间进行合理分工，可以降低资金运行成本，提高金融市场的运行效率。
    竞争适度。农村金融市场上应有足够多的金融机构以保持适度的竞争。同时，政府对金融市场实行严格的准入制度，以避免过度竞争和投机。对于同一类金融机构，政府实行相同的待遇和监管政策，金融机构效率的高低唯一地取决于其提供的产品和服务的质量。
    产权明晰。金融机构是经营货币的企业，其经营状况不仅影响自身的发展，而且对社会信用产生直接的外部效应。提高农村金融机构的经营水平，就要明晰金融机构的产权关系，进行企业化经营。
    监管有力。金融业是从事货币经营和信用的特殊行业，其投机风险和流动风险远比一般工商行业高，而且一旦出现问题，所带来的社会成本要大得多。因此，在加快推进农村金融市场化改革的同时，必须建立相应的监管体系。
    三、以科学发展观为指导，进一步改革与完善我国农村金融
    要以产权制度改革为突破口，进一步深化农村信用社改革。信用社进一步改革的核心是深化产权制度改革。在产权形式上，可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。在组织形式上，可以组建农村商业银行、农村合作银行，也可以实行以县(市)为单位统一法人，还可以继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。不论采取何种产权制度和组织形式,都应努力实现股权结构多样化和投资主体多元化，妥善解决信用社的历史包袱问题。
    要建立和完善商业金融机构对农村社区服务的机制。应出台相关法律，明确县域内各金融机构支持“三农”的义务，规定金融机构将其在县域内吸收存款的一定比例用于支持发展县域经济。同时，还应从政策上对上述涉农贷款给予适当的税收和利率扶持。
    要改革邮政储蓄制度，遏制资金外流。改革的方向是建立商业化经营的邮政储蓄银行。可以考虑由中国邮政、中国电信以及其他法人等共同出资组建股份制银行，但在资金、业务、人员、财务核算等方面与邮政传统业务要彻底分离，实行自主经营、自负盈亏、自担风险、自求平衡。为确保邮政储蓄在农村吸储资金返还于农村，应对邮政储蓄的资金运用进行相应的约束。
    要重视农村非银行金融业发展。金融监管部门应逐步放宽非银行金融业务市场准入，允许符合条件的金融机构在农村开展保险、租赁、信用担保、咨询、证券代理、资本营运、外汇业务等非银行业务，实现信用社等农村金融机构负债形式由单一存款结构向股金、拆借、保管、代收、代付等多元化结构转变，经营收入由单一的存贷差收入向多元化收入结构转变。
    要改革和完善农业政策性金融。进一步完善农业政策性金融，是新阶段农业和农村经济发展的客观需要。政策性金融应主要满足那些不能通过竞争性金融活动而获得满足的农村金融需求，如农业和农村基础设施建设、粮棉储备体系建设、农业技术推广、农业生态环境建设、扶贫开发等具有公益性、长期性、高风险特点项目的信贷需求。
    要积极探索面向农户和农村中小企业的信用担保制度。我国应积极探索符合农户和农村中小企业实际情况的担保制度，在担保形式上，除传统的保证担保和不动产担保外，应探索动产抵押、仓单质押、权益质押等多种担保手段；在担保机构上，既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务，还要积极探索市场化的路子，吸引民间资本进入农村担保领域。
    要完善农村金融监管体系，防止和化解金融风险。建立有效的农村金融监管体制，可以考虑赋予地方政府部分监管权，如对信用社的监察审计职责、保证债权法律主体，承担部分防范和化解信用社风险的责任，特别是要规定在辖区内的金融机构出现支付危机时地方政府应承担的救助比例。地方金融已经成为经济生活中不可回避的现实问题，适时建立地方金融管理与监管体系，逐步形成地方政府参与金融机构从准入、运营到退出的全程监管，并分担监管成本，这应该成为金融改革的一项重要内容。
    同时，我们还要适当放松金融市场准入，允许民间资本进入金融领域；通过立法使民间借贷走向法制化，并将其置于政府的监管之下；积极稳妥地推进利率市场化，进一步扩大存贷款利率浮动范围。
    （作者：中共中央政策研究室办公室副主任）
    文章出处：求是