武力：中国乡村治理结构的演变

     一、传统社会的乡村治理结构
    中国由于是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大国，在长达2000多年的封建社会里，即使实行高度中央集权的统治，拥有庞大的官僚集团和体系，但是也难于直接统治乡村，即所谓的“政不下县”，而不得不依靠士绅地主和宗族制度来实施乡村治理，上传下达，维持秩序。这个处于国家与农民之间的乡绅阶层，具有承上治下的职能，即替国家征收各种赋税和摊派，对下则负责管理地方的公共事务，这种地主士绅的统治往往还借助于族权。
    众所周知，在以科举选拔官僚的中央集权制的封建社会里，乡村治理基本把持在地方士绅手中。科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”从政，也为乡村培养了大量士绅（有文化、有功名的地主），由于城乡差别很小和家族渊源，这些地主往往是“耕读之家”，世代居于乡村，他们往往既了解政治（政府），也熟悉地方情况，“修身齐家”的延伸就是维护和造福所在地方。因为他们这样做，从经济学角度看，实际上也是追求利益的最大化；因为不仅他们的生产消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚也生活于当地，甚至他们的身家性命也来自于地方的安全，更不用说他们实现更高层次的社会认可和成就感了。因此，除了“摊派”以外，这些士绅自然要从他们收取的“地租”中自愿拿出一部分，来维持地方事务的开销，如教育、道路、赈济等。同时，在传统的农业社会里，地方事务毕竟有限，因此费用也很有限，是地方士绅能够和愿意负担的。
    二、1840年以后乡村治理结构的窳败
    但是，这种国家通过乡绅治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且新兴知识的学习、有用信息的集散，乡村也远不能与城市相比（特别是科举制的废除），于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。从19世纪末新兴产业和新式学堂的兴起，使得从前以产品和资金纯流向城市（包括外国）的城乡关系进一步增加到乡村精英大规模向城市流动。导致了农村不仅经济枯竭、而且人才枯竭。这也是20世纪二三十年代，不仅中国共产党，而且许多研究农村和试图振兴农村的知识分子，如晏阳初、梁漱溟等大声疾呼知识分子到农村去帮助建设的原因。
    农村知识精英（主要是青年）大量流失，而农村管理依然延续着传统的“士绅治理”，同时这种治理的难度又远远超过了过去。一是现代化和“政府主导型”导致的乡村事务繁多，专业知识和财力都不足；二是政治腐败和战乱，导致上级政府，甚至军阀横征暴敛，征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，根本无法维护正当的地方利益。这都导致乡（镇）管理人员无力承当起乡村政权的基本职能。
    在这种情况下，农村就出现了所谓的“土劣化”倾向。即使是好人，要执行和完成上级政府布置下来的任务，也必须去超过限度地搜刮农民，走向与民众对立的反面。因此，乡绅中好的越来越少，土豪劣绅越来越多；对于乡村管理，“好人不愿干，坏人争着干”。即美国学者杜赞奇所说的“赢利型经纪人”(将小农视为榨取利润的对象)不断取代“保护型经纪人”(代表社区利益，并保护自己的社区免遭国家的侵犯)。这种趋势从清末到1949年新中国建立前，愈演愈烈。在中国共产党领导的土地改革前，曾经担任过乡村基层政权职务的人一般都民愤很大，这也反映出民国时期农村基层政权与农民的对立程度。
    三、1949年~1978年乡村治理结构的重建
    上述这种乡村政权“土劣化”倾向，终于被中国共产党领导的土地改革和乡村政权重建所制止了。新中国建立前后进行的土地改革，不仅彻底摧毁了旧的乡村政权，也彻底消灭了这种“士绅”治理乡村的基础———地主阶级。在土地改革完成以后的民主建政中，农村基层政权是按照中国共产党提出的马克思主义新理念、党政合一的自上而下的新体制，忠于新政权的农村精英和土改积极分子为主体建立起来的，因此，农村基层政权从一开始就是国家政权的基层组织，与中央和上级政府保持高度一致，作为他们在农村的代理机构，而不是作为自治机构而存在的。1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民代表会议通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》就规定乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本乡人民的意见和要求。
    对于农村基层政权中的这些人员，国家有理由相信他们的忠诚和服从，他们也确实应该对新生政权忠心耿耿，因为他们是土地改革的最大受益者，由过去乡村社会的最底层“翻身”为最高层，并可以通过政权来控制已有的社会资源。尽管如此，中国共产党还是从1951年开始，在农村不断地进行“整党”、“整风”，来改造农村基层政权干部，提高他们的素质，加强对他们的控制。这一切都为后来急剧推进农村的现代化奠定了组织和干部基础。
    但是中国共产党很快发现，通过土地改革所建立的政府直接面对农民的乡村治理结构，即由政府直接统治分散的、个体经济的农民并为工业化提取农业剩余，管理成本太高，因此，由互助组到合作社，再到“政社合一”的人民公社，最终采取了将乡村资源集中到人民公社手中来治理乡村的办法。
    四、1978年以来的乡村治理结构演变和问题
    上述乡村治理结构重建的大背景，是整个国家政权的彻底改造和政府职能的重新界定。可以说，从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成，是国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程。在这个过程中，政府经济职能的范围和强度自然是越来越大，到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后，各级政府已经完全成为整个社会经济的主宰。当然，政府经济职能无限度地扩大和侵占私人决策领域，是为了达到以下三个目的：（1）保证政府最大限度的索取剩余并将其投入到经济建设去；（2）保证投资和国民经济高效率地运转，以加速经济发展；（3）保证高积累、低消费水平下的社会稳定。
    人民公社虽然是控制农民的有效组织，但却不是激励农民生产积极性的有效组织，人民公社集体经营效益的低下和农民长期处于贫困状态，导致中国共产党在1978年以后很快就放弃了人民公社制度，而恢复了家庭经营和多种经济成分并存。于是，原来依靠集体经济经济来维持乡村治理成本就转变为从农民那里提取管理经费，而结果不仅是农民不堪负担，而且随着城乡之间收入、生活环境以及机会方面的差距，导致了农村精英向城镇流动，导致了乡村基层管理机构和人才的解构。这是今天建设社会主义新农村面临的最重要问题之一。
    人民公社解体以后，取而代之的是乡镇政府和“村民自治组织”，即原来的公社这一级机构转变为乡镇政府，而原来的大队和小队则转变成“村民委员会”和“村民小组”。目前，随着国家财政加大对农村的转移支付，建立社会主义新农村的主要问题已经不是经费不足，而是如何有效地对接乡镇政府与村民自治组织，使村民自治组织和其他非政府组织能够真正发展起来，真正发挥自我管理和监督政府的作用。
    文章出处：中国社会科学院院报