张子成：从强化农民发展权的视角看新农村建设

    [摘　要] 农民有权与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有成果。社会主义新农村建设有必要上升到农民发展权的高度，并需要营造农民发展权的法制保障机制、利益表达机制和公力救济机制。
    [关键词] 农民发展权；　“三农”问题；　社会主义新农村建设
    [中图分类号]　F323.6　[文献标识码]　A　[文章编号]　1006-0391（2006）09-0018-02
    社会主义新农村建设的提出，其重要背景是中国的“三农”问题。为应对“三农”问题，专家、学者们提出了众多方案，政府也采取了许多方法和措施。但是，“三农”问题并没有取得根本性突破。其重要原因在于：二十余年的农村改革过程中，“三农”问题中的一些深层次的矛盾并没有得到真正解决。这些深层次矛盾最终要上升到体制高度进行思考，而原有中国农村体制的根本弊端在于：农民的发展权未得到应有的尊重和保障。
    一、何谓农民发展权
    发展权是一项人权的观点最先是由塞内加尔人凯巴·姆巴耶提出的。1972年，凯巴·姆巴耶在斯特拉斯堡人权国际研究所的演说中指出，所有的基本人权和自由必须与生存权、不断提高生活水平的权利联系在一起，即与发展权相联系，发展权是一项人权，人类没有发展就不能生存。1986年联大第41/128号决议通过《发展权利宣言》。此后，发展权是一项人权的观念为国际社会广泛接受。
    农民作为个体，享有发展权，因为发展权是集体人权，但同样也是个人人权。集体人权强调的是民族国家之间的人权，个人人权强调的则是个人对国家享有的权利和国家对个人所应承担的责任。农民作为弱势群体，更符合发展权的本质特征。发展权就其本质而言，主要是弱势群体的发展权利。因为弱势群体由于自然的或者社会的原因，欠缺较多的发展机会，发展的能力也显得不足，应该得到优先的照顾并给予有意识的倾斜。
    农民发展权的实质并不在于一项项具体的经济、政治、社会和文化权利，而在于赋予农民与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有成果的发展权利。这句话有两层含义：一是指农民发展权不单单指经济发展权，同时包含了文化、社会、政治、环境等多方面的发展权。我国现阶段提出的科学发展观就蕴含了这一观点。二是指农民发展权是一项母体性的权利，它不是对农民经济、社会、政治和文化权利的简单综合，而是全面促进农民平等参与经济、社会、政治和文化活动并享有发展成果的一个高度抽象。
    二、农民发展权在社会主义新农村建设中的价值定位
    2005年12月31日中共中央国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》除了从八个部分阐述了新农村建设的具体意见外，还强调指出，推进新农村建设要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。其中第二十八条也明确规定：切实维护农民的民主权利。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权等等。包括近来决策层常讲的一句话，对农民要“多予少取放活”。这表明决策部门已经意识到，社会主义新农村建设不仅仅是在经济利益上要多照顾农民，还需要维护农民的发展权。
    社会主义新农村建设的价值定位不能只停留在维护稳定和扩大内需的层面上。农民发展权给了我们一个全新的视角，其价值在于：
    第一，发展权是催生社会主义新农村法治、强化农民人权法律保障的前提。发展权是统摄和整合农民人权的一项基本人权，在发展权的母体中，孕育和派生出农民人权的各种具体形式。这些都需要相应的宪法和法律、法规进行整合，从而使农民人权法律规范既具有较高位阶的效力又易于操作实施。此外，发展权与自由权和社会权不同，它是一项消极性权利，但更大程度上是一项需要国家采取一致行动、履行积极义务方可实现的新型权利形式，因此也是一项积极性权利。这一类权利强调了国家和政府的责任，因而更有利于催生政府的农村法治意识，从而切实保障农民人权。
    第二，发展权是社会主义新农村建设体现实质正义的载体。学术界认为，发展权核心的问题在于如何使传统的平等自由的观念引申到程序和制度的方面，成为一种实质性的正义观，从而恢复其应有的活力。这一理论反映在社会主义新农村建设上，则应以农民发展权为指引，具体表现为：国家作为个人发展权的义务主要承担者，必须通过社会安排（政策、制度、法律）向农民这一社会弱势群体倾斜，给予更多的补偿和再分配，以保证他们平等地享受发展成果，从而体现社会主义新农村建设的实质正义。
    第三，发展权所倡导的农民视角意识，与社会主义新农村建设的真正主体不谋而合。中国的社会发展、社会改革、社会利益分享需要有农民的视角，或者说不能缺失农民的视角。这也是建设社会主义新农村的根本原则，是决定社会主义新农村建设各种技术手段和程序的哲学基础。与发展权所倡导的农民视角意识不谋而合的是，社会主义新农村建设的真正主体就是农民自身。
    三、社会主义新农村建设需要营造农民发展权的几项机制
    第一，营造农民发展权的法制保障机制。建议单独制定《农民权益保障法》，确立社会主义新农村建设的战略地位，保证农民发展中诸多权利资源流失现象得以治理，使这部法律成为农民发展权的基本法。这部法律应明确废止在计划经济体制下形成的城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度，等等；规范政府的权能，确保农民有效的发展权利的存在；对于侵犯农民发展权利的行为，规定相应的行政责任、民事责任以及刑事责任。
    第二，营造农民发展权的利益表达机制。一是从经济组织再到社会组织和政治组织以逐步提高农民的自组织程度。农民应该有自己的组织，以反映其利益诉求，并参与到与其他集团、群体的博弈中去。在现阶段中国的国情下，为了增大改革的可行性和减少改革的风险性，应该优先发展经济组织。在经济组织发展到一定程度，农民的政治参与意识和能力都得到增强的时候，必须加紧建立农民的社会组织和政治组织。二是村民自治领域要强调“两个重心”。当前村民自治的理论和实践中，对于民主选举这一重心比较重视，而对民主决策、民主管理和民主监督关心不够。因此需要强调“两个重心”，不能将眼光局限于民主选举这一环节，也要重视保障民主决策、民主管理和民主监督。三是要引导信访，而不是压制信访。信访作为公民的利益表达渠道之一，无论是对政府来说，还是对公民来说，现阶段都有其存在的价值。当农民的利益诉求通过其他渠道很难实现时，进行的信访不应该被压制，只能是引导其在法律的框架内行动。
    第三，营造农民发展权的公力救济机制。一是设立专门的机构。中国有必要组建专门的农民发展权机构，以加大对农民发展权的维护力度。该机构的性质可定位为非政府组织，但与妇女联合会等机构一样，也需要设定其半官方的背景。这在中国这样一个政府主导型的社会是符合中国国情的，也有利于加大对农民发展权的维护力度。二是农民发展权的司法救济。权利能否得到司法救济，是衡量一种权利实现程度的重要指标。但由于发展权具有较强的抽象性，所以在司法过程中如何具体操作是很难的。一方面涉及如何认定侵权行为的问题。可以利用诸如人均消费指数、恩格尔系数、儿童识字率、疾病发生率、婴儿死亡率等进行比较。还可以考虑建立农民权益指数及相应的指标体系。另一方面，当法律没有明确规定某项农民权利但该权利又属于农民发展权的基本范畴时，当部门法对某项农民发展权没有具体规范而宪法有相应规定时，当法律、法规和规章等与农民发展权的原则相抵触时，应该容许法官直接援引农民发展权的基本条款进行法律解释，以填补立法空白，有效地解决法律冲突。
    （作者：中共浙江省绍兴市委党校讲师）
    文章出处：《中国党政干部论坛》