杨茂君：关于乡村债务问题的调查和建议

    日益严重的乡村债务问题，不仅严重影响农村社会稳定，也成为构建和谐社会和当前新农村建设中的一大障碍。为了进一步摸清乡村债务底数，掌握其构成、用途、期限、形成原因，探索制止新债、化解旧债的有效办法，按照国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》、农业部办公厅《关于开展全国村级债权债务摸底清查的通知》要求，今年1至7月，蓬溪县财政局、蓬溪县农业局分别对乡镇和村社两级债务情况进行了模底清查。近日,笔者随蓬溪县委办调研组,分别对赤城、鸣凤、大石、宝梵、常乐等12个乡镇进行了调研，详细听取了有关乡镇领导、乡村基层干部对乡村债务形成原因、负面影响及化解建议，初步撑握了该县乡村两级债务现状、形成原因及带来的问题，并提出了化解的对策建议。
    一、乡村债务现状
    蓬溪县辖31个乡镇、495个行政村，3846个社，农业户数175845户，农业人口608543人。据统计，截止2005年12月，全县乡（镇）村（社）债务总额 29635.03 万元，农业人均486.98元，其中，乡镇负债总额15064.92万元，乡镇平均负债485.97万元；村社负债总额14570.11万元，村平负债28.4万元，农业人均负债239.43元。在乡镇债务总额中，乡镇政府借款产生的债务为8547.97万元，占乡镇债务总额的56.7%；乡镇政府欠款产生的债务为6516.95万元，占债务总额的43.3%。在村级债务总额中，村社集体组织借款产生的债务为7319.4万元，占村级债务总额的50.2%；村社集体组织欠款产生的债务为7250.7万元，占债务总额的49.8%。从村社集体组织债务使用情况看，经营支出111.7万元，占村级债务总额的0.8%；举办企业支出52.1万元，占村级债务总额的0.4%；管理费支出437.9万元，占3%；利息支出944.5万元，占村级债务总额的6.5%；教育支出658.8万元，占村级债务总额的4.5%；卫生支出31.2万元，占0.2%；计划生育支出56万元，占0.4%；军属优待支出44.8万元，占0.3%；基础设施建设支出4962.7万元，占村级债务总额的34.1%；税金支出7257.3万元，占村级债务总额的49.8%；突发事件支出13.1万元，占债务总额的0.1%。
    全县村级共有债权总额10537.1万元，农业人均173.15元。在村级债权总额中，外部单位欠款1119.5万元，占债权总额的10.3%；外部个人欠款32.3万元，占债权总额的0.4%；村社集体内部成员欠款8756.6万元，占债权总额的83.2%；内部所属单位欠款197.8万元，占债权总额的1.9%；在农金会存款143.7万元，占债权总额的1.3%；其他应收款287.1万元，占债权总额的2.7%。
    二、乡村债务形成的原因
    乡村债务的形成有我国现行制度、体制、法律等宏观方面的因素，也有乡村经济基础薄弱、资金短缺，举债办事等微观方面的原因。从另一个角度讲，乡村债务问题既是历史遗留问题，更是一个现实问题。一方面，公共品供给，国家一直是向城市倾斜，很少惠及农村，于是本该由国家提供的农村公共品，却让乡村基层组织来承担，加之事权和财权的不对称，乡村组织只有负债经营，举债办事，从而导致长期债务的形成。另一方面，由于制度的惯性，虽然国家实施了税费改革，取消了农业税，让“皇粮国税”成为历史，但是，某些制度弊端仍然在乡村组织运转中起作用，惯性作用不可避免。进一步分析，虽然各地债务形成有差异，但是就调查的结果而言，蓬溪县乡（镇）和村级组织形成大量不良债务的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几点：
    （一）兴办公益事业是形成乡村债务的主要原因。由于当时一些公益事业急待要办，向上争取资金又比较困难，且向农民集资只能筹措到一小部分的钱，大部分资金缺口只有通过借款来解决。据县农经中心清查统计，全县村级债务中，用于公益事业建设支出的债务高达6697.9万元,占村级债务总额的45.9%；在乡镇级债务中，用于公益事业支出的债务3416.16万元，占乡镇级债务总额的22.7%。乡村公益事业建设包括乡村学校、水泥路、自来水、街道硬化、农电改造、水利设施、安装广播、医疗卫生建设等，这些公益事业建设主要依靠乡村集体经济组织，国家只给少量的补贴和扶持。乡村干部在公益事业建设上有的是面临危房改造不上不行，有的是为了完成任务强上项目，还有的是为了树政绩当典型进行高标准建设，使得乡村公益事业建设不能实事求是地坚持量力而行的原则，没有资金只好大量举债。如呜凤镇在乡村道路修建上形成债务553.85万元，占该镇债务总额的40.8%。大石镇在小城镇建设中耗资470万元用于水泥路建设，省市补助80万元后，形成债务390万元；该镇在90年代高标准建设中、小学，镇级分别修建了中、小学教学楼，20个村分别修建了村级小学，除向农民集资偿还部分债务外，全镇仍有100万元的债务无法化解。到目前为止，全镇20个村级小学仅有2所还在办学，其余的全部闲置，其中有1个村花了41万元修建的教学楼，从未使用就荒废，其他未办学的村的楼房，基本上未得到利用，几年的日晒雨淋，现已破旧不堪。
    （二）盲目投资兴办乡村企业形成不良债务。在上世纪八十年代末至九十年代初，县乡村大力提倡兴办企业，并将此纳入年度考核。一些乡村便盲目上项目，举债办企业，最终由于管理不善，产品适销不对路，加上银根紧缩等因素，从而导致大批乡村企业停产倒闭，投资无法收回，债务无力偿还。如大石镇在八十年代末，兴办了油漆厂、纸厂、中意陶瓷厂等，都先后倒闭，转卖给私人，政府不但不赚钱，反而负债100万余元。赤城镇投资数百万元兴建城关丝绸厂、城南织布厂、橡胶厂、有色金属厂等企业，而这些企业均巳停产，即将倒闭，根本无力偿还债务，给政府造成了损失。
    （三）垫交农业税费是导致乡村负债的重要原因。过去农业税费征收过程中迫于“双过半”和目标考核“结硬帐”， 乡村基层干部想方设法通过买税来完成生猪屠宰税，采取借贷等办法为少数欠帐的“针子户”垫交税费任务形成乡村负债。在全县村级债务中，垫税负债总额达7257.29万元，占村级债务总额的49.8%。大石镇因垫税而举债153.8万元，其中：垫交生猪屠宰税91.5万元，垫交农业税21.7万元，垫交财政倒挂资金40.6万元。
    （四）沉重的利息负担导致乡村债务不断增加。据调查，乡村债务主要是由乡村干部在民间私人借贷引起，年利率一般是8%至15%不等，高的为20%左右，且每年换据结息，息转本，本生息，基本上是5至8年债务本金要翻一番。如大石镇在小城镇开发时，借南塘村1社土地补偿费90万元，每年都要支付利息8.64万元，7年多来共支付利息70余万元，但本金仍未偿还。在全县乡镇债务总额中，因支付借款利息而形成的负债1100.72万元，占乡镇债务总额的7.3%；在村级债务总额中，因借款利息产生的债务达944.5万元，占村级债务总额的6.5%。据测算，全县乡村债务总额29635.03万元，每年利息支出将达2370万元左右，沉重的利息负担，使乡村债务进入了恶性循环。
    （五）经费开支差口是产生乡村债务的重要因素。取消农业税后，财政收入渠道更加变窄，刚性支出又必须保证，加剧了乡村收支矛盾，农村税费改革后，乡村经费尽管通过上级转移支付得到一定弥补，但也非常有限，维持日常运转差口较大。据调查，该县乡镇按干部人均拨付公务费3000元，只够乡镇办公电话、打印资料、水、电和干部乡下补贴；召开会议、来人来客接待和干部职工年终考核奖励等必须的经费没有资金来源，只有依靠负债维持。村级除三职干部报酬、优抚、五保户补贴列入预算外，每村仅预算办公费800元。从实际运行情况看，村级办公费主要用于了征订报刊，没有直接拨付到村，村级的一些正常支出难以保证。加之部分乡村财经管理不善，尤其是少数村社财务管理混乱，不该支的钱支出了，应收的款项又收不上来，造成支出大于收入，只有依靠借款来维持收支平衡，由此也带来一些不必要的债务负担。
    （六）盲目投资搞建设也是形成乡村债务的原因之一。少数乡村盲目攀比，大兴土木兴建乡镇政府或村委办公楼、宿舍楼、会议室等非生产性建筑投资过大，超过自身承受力，从而形成了大量的债务。如常乐镇99年投资80.5万元兴建政府办公楼和改建政府礼堂，形成债务46.5万元。宝梵镇兴建政府办公楼和市场迁建工程形成债务100万余元。鸣凤镇征用鸣宝路两边土地和迁建政府办公楼形成债务553万余元等。
    此外，兑付农村合作基金会股金、财政所服务部财政周转金也是乡村债务形成的原因之一。
    三、乡村债务带来的主要问题
    （一）严重影响着乡村组织的正常运转。由于债务过重，全县有相当一部分乡村干部为乡村集体垫支了日常费用，有的多年以来没有领取过工资，手中握的是欠条，难以调动乡村干部的工作积极性，少数村级组织几乎处于瘫痪状态。由于没有经费来源,一些村社也有2年时间无钱购买帐簿记帐，群众很有意见，甚至有的村社为此而引发群众上访，影响农村社会稳定。
    (二)严重影响着干群关系和政府形象。乡村借款在借款时，均有乡村干部在还款时间、利息等方面作出的承诺，但由于偿债资金不落实，无法兑现还款计划，致使乡村干部的威信和信誉下降，乡村干部说话无人信，干事无人应。有的债权人生病，子女上学，到乡村讨债，乡村无钱给付，他们就乱喊乱骂，稍有不慎，就会发生抓扯，严重影响了干群关系和政府形象。
    (三)严重影响着社会主义新农村建设。由于债务较大，资金没着落，农村教育、敬老、广播、公路、水利设施的维修等公益性事业无力兴办，直接影响到群众对基层组织的信任程度，干部威信下降，正常工作难开展，严重影响着社会主义新农村建设。
    (四)严重影响着基层组织建设。有些基层干部由于乡村组织欠他们的钱，他们对政府怨声载道，不相信政府，根本不认真工作，乡镇党委、政府因无钱兑现他们的欠款很难对其进行调整，导致村级基层许多工作不能正常开展，村里大事小事无人过问，群众意见很大。
    (五)严重影响着农村社会的稳定。由于偿债资金不落实，加剧了债权人与乡村基层组织的矛盾，有的债权人结伙到乡镇政府或乡村干部家中催要欠款，甚至因债务纠纷而发生矛盾冲突，从而引发一系列社会问题。任隆镇苏家沟村原村支书梁生荣为完成上交任务，向其好友承诺借款，但因没有资金兑现承诺，其好友多次索要未果，将梁书记家的一片黄桃树砍倒，造成经济损失5000余元；农兴乡河沙村支书张国平，也因债务问题与债权人发生冲突，导致张书记家3亩鱼塘近3000斤鱼被毒死，损失上万元。有的债权人在乡村讨债不成，就纠缠乡镇主要领导不放，有的甚至损坏公共设施和财物，聚众讨债，严重影响了乡镇工作的正常开展和农村社会稳定。
    四、化解乡村债务的做法及成效
    面对沉重的乡村债务，蓬溪县已经采取了一些行之有效的办法进行化解，并取得了明显成效。
    (一)精简机构和人员，做到减员增效。在农村税费改革配套改革中，各乡镇大力精减乡镇机构和乡村干部职数，积极开展并村并社，选派县乡干部到村级组织任职，村社干部实行交叉任职，提倡兼职。赤城镇合村并社后，减少村社组织186个，其中：减少23个村，163个农业合作社，一次性精减村社干部330人，镇政府每年可节约开支10万元。
    (二)实行村帐镇管，规范财务管理。全面推行农村财务监督管理实行“村财镇管，统一结算”的办法，全县各乡镇都建立了村帐镇管办公室，取消村社会计和出纳人员，以村设立1名报帐员(村文书兼任)，规范了村社财务管理。
    (三)全面开展摸底清查，分类化解乡村债务。今年1至7月，全县农经系统以帐据为依据，采取既清账内，又查帐外，帐内帐外相结合的方式，对全县村级债务债权进行了清查核实，全面锁定了村级债务。对巳形成的村级债务债权，区别情况，分类处理，以乡镇建立债权债务台帐，以县建立了村级债务监控数据库，切实维护了农民群众和债权人的利益。
    (四)搞好招商引资，培植财政税源。该县以上游工业园、金桥工业港为平台，积极搞好招商引资，努力培育财政税源，逐步解决税源严重不足的问题。同时，做好开源节流工作，想方设法增加地方收人，尽量减少支出，维持乡村两级组织的正常运转，确保农村社会稳定。
    五、化解乡村债务的建议
    乡村债务的形成，有较长的历史过程和较为复杂的社会背景，解决需要一个较长的过程，不能一蹴而就，如果不从根本上解决，必然会导致旧债未还又添新债。笔者认为，应本着“不操之过急、不增加农民负担、确保农村稳定”的原则，按照“禁增新债、化解旧债、分类处理、逐步消化”的思路，在政策、法律法规允许的范围内，大胆探索各种有效的化解办法。
    （一）削减高息减债。乡村集体所欠的高息借款，要在清理核实的基础上，通过宣传教育，从借款之日起，按照金融部门同期同档利率，由乡镇确认后置换统一票据。
    （二）清收债权还债。应坚持公开、公正、公平的原则，实行阳光操作，认真做好农户税费尾欠的核实、归类、登记工作。在执行好国家相关政策法规、保护大多数农民利益的前提下，努力做好税费尾欠的清收工作。
    （三）结对抵冲消债。对乡村集体与债权人、债务人之间的三角债，乡村组织要与债权、债务人沟通协调，在农户认可税费尾欠数的基础上，通过自愿协商，动员债务、债权人自愿结对，双方协商互抵，将村欠农户的借款落实到尾欠税费的农户，这样既可化解村级债务，又解决了部分农户税费尾欠问题。
    （四）划转债务降债。对以乡村集体名义为企业借款形成的债务，应一律划转给企业，由其负责偿还。企业倒闭的，可先行挂帐，待集体经济好转壮大后再作处理
    （五）盘活资产还债。乡村拥有的闲置房屋、资产、机动地、林地、堰塘、泵站、小型水利设施、“四荒”等资源，按程序讨论、报批后，进行资产评估和产权界定，合理估价，可采取拍卖、租赁、承包等方式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金还债。
    （六）清理清退还债。通过财务清理，逐笔核实债务，并将清理结果如实向群众公布，接受群众监督。对无本生息、少本多息、利滚利、虚列支出、侵占集体资产等违规违纪行为，要坚决清退，挤掉债务水分，所退款项用于还债。
    （七）剥离挂帐消债。对普九义务教育达标、清理农金会等政策性因素行成的债务，应按照“谁主张，谁负责”的原则，在严格核实，锁定数额的基础上，实行剥离挂帐，通过财政转移支付的形式逐步消化解决。对兴建乡村公路、农田水利设施等公益性建设形成的债务，属政府行为的，建议在清查核实的基础上列入财政支农项目计划，或以转移支付专项资金予以解决。属村集体兴办的公益事业，按“一事一议”制度办理，并根据原合同和具体情况，由乡村采取措施逐步解决。
    （八）发展经济化债。要引导乡村依托本地资源优势，积极招商引资，利用外地的资金、技术、销售、管理等发展当地经济，创办服务实体，壮大经济实力，提高乡村集体化债能力。
    （九）严防增加新债。要建立和完善乡村干部政绩考核和离任审计制度，将控债、化债作为考核乡村干部政绩的重要内容；建立新增不良债务责任追究制，对不按程序擅自借贷形成的债务，按照“谁举债，谁偿还”的原则处理。上级有关部门要积极探索解决免征农业税后农村公益事业发展问题的办法和途径，加大乡村公益事业建设资金的投放力度，切实减轻乡村负担，防止新的不良债务产生，从而使农村真正走上繁荣和稳定。（蓬溪县农经中心杨茂君）
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