莫于川：宽容看待农村土地流转新模式探索

    应以农民的土地权利保护为核心，通过观念更新、制度革新、方法创新和政策调整，不断完善农村土地制度——题记
     重庆市日前出台政策探索农村土地流转新模式，允许以土地承包经营权直接入股。这是重庆刚刚确定为城乡统筹综合配套改革试验区后，为解决城乡统筹发展的突出矛盾，陆续推出的一系列制度创新举措之一。此项新政规定，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。这是该市工商行政管理局于2007年7月1日发布的行政规范性文件《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》第16条作出的规定。
     被形容为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”的此项革新举措，立即引起全社会的广泛关注和巨大争议，人们见仁见智、众说纷纭。赞同者认为这有利于激活土地资源，加快农业现代化进程，对此感到欣喜万分；批评者认为这会使得农民变相失去土地，收入和生活将更无保证，对此感到十分危险。笔者认为对于此项革新举措，应以发展的眼光看待之，以宽容的态度对待之，给予地方政府进行土地管理制度改革创新的必要空间。
     重庆作为大城市与大农村并存、二元结构矛盾突出的年轻直辖市，要实现城乡统筹改革发展的国家战略，关键在于按照科学发展观与构建和谐社会的要求并从实际出发，积极解决好“三农”问题。对于农民而言，与土地有关的财产权是其经济自由的基础。要发展现代农业、加快农村劳动力转移、妥善解决农民工问题、有效保障农民权利，从历史经验和现实国情来看，土地流转制度改革创新势在必行。
     新中国建立以来，长期形成了城乡二元结构的社会形态，以及二元结构（国家所有与集体所有）的土地制度，由此构成了不大利于实现和保障农民权利的基本环境。土地作为最重要的不动产，是一种缺乏供给弹性的非常特殊的稀缺资源，高度关注、有效保护农民的土地权利，乃是解决好“三农问题”的关键之一。由于二元结构的土地制度在运行过程中，一方面处于教条死板、实质法治程度不高的状态，一方面又存在城市化进程中行政权力和商业利益通过土地征收征用不断加剧蚕食农民土地权利的趋势，因此重构科学有效的农民土地权利保护机制，就成为深化改革、加强法治的一项重要任务。2004年修宪和施行《行政许可法》，2007年出台《物权法》，这些重大的法制举措对于重新审视我国农村土地制度和农民土地权利保护机制提供了一个契机，对于提升我国的财产法治水平具有重大现实意义。
     有人认为，土地私有才是农业发展的根本出路，尽快实行土地私有化以后，一切困扰农村、农民、农业的问题都将迎刃而解；也有学者认为，不首先彻底解决土地所有权问题，其他的土地权益问题都无法得到解决，也没有探索解决的价值。笔者认为。土地所有权当然非常重要，但将其推至极端的此类意见缺乏辩证思维，并不可取，并不符合实际。
     从物权法制的角度看，与土地有关的财产权利构成比较复杂，由所有权、使用权、收益权、担保权等等构成了土地财产权利体系，它以所有权为基础，其他财产权利也扮演着重要角色、发挥着积极作用。在农村土地的所有权性质和归属不变的情况下，使用权和收益权（例如类似于用益物权的承包经营权）的积极调整，能够带来巨大的制度革新推动力和实际效果，也是一种帕累托改进，并非“不改变所有权现状，任何改进都没有意义”。例如，在承包制的基础上，无论将集体所有的农村土地理解为共同共有还是按份共有，农民个人拥有的土地权利还是大致清楚的，是能够依法加以实现和保护的，这是农村土地联产承包责任制能够获得成功、释放出农业发展巨大活力与潜力的一个根本原因。而允许农民以土地承包经营权直接入股于一定组织形态加以运行之后，他们的组织化、规模化、标准化程度得以提高，能把现有资源更有效地整合起来，形成资金雄厚、管理规范、技术共用、利益共享、风险共担的利益共同体和运行机制，抵抗市场风险的能力大大增强，更利于实现和保障农民的基本权利。
     看一看过去20多年的改革历程，我国的土地政策和法制经过了漫长曲折的改革探索历程，取得了积极的革新成效：由过去僵化一律、效率极低的“大锅饭”制度，经过安徽凤阳小岗村的探索，到普遍实行土地联产承包经营责任制；经过深圳的土地使用权转让改革争议，到修宪、立法确立了土地使用权转让制度；经过2004年修宪确立公益征收征用财产和土地给予补偿的制度，到重庆试点土地承包经营权直接入股……显然，我国土地管理制度在二元结构基本不变的情况下，土地政策由可承包、到可出让、再到可入股，表现出了逐渐放松规制和多元多样化运行的趋势（社会认知也大致由反对、到接受、再到普遍推行并立法建制加以保障）。这些革新举措以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，有利于实现和保护农民的土地权益，使经济改革发展成果更多地体现到改善民生上。
     还要看到，重庆的新政决不是偶然、孤立的局部现象，许多地方也在积极进行探索创新，以发挥出土地法制的潜力，更好地实现和保护农民的土地权利。例如，江苏扬州经过认真调研和精心设计后，从2005年开始推行农村土地股份合作制试点，就取得了显著的改革成效，体现出可贵的改革创新精神和建构主义态度。《宪法》第三条第四款规定，关于地方国家机关的职权，要“充分发挥地方的主动性、积极性”。在制度改革创新的问题上，也应遵循这项重要的宪法原则，给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间。20多年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉在地方、在基层、在民众之中，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，是制度创新的最佳路径选择。在当下各方面矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期更应坚持这项原则。以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措，这具有重大的改革方法论意义。
     当然，推进行政管理和行政法制革新也应遵守一定界限，例如：对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点；对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的制度规范则应严格审视之；行政管理创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，坚守法治和人权底线；行政管理革新举措不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自我便利、自我欣赏，其社会效果应贴近其出发点和归宿点。政府机关推出的革新举措与这些原则相符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。因此，一些有识之士建议，农村土地流转要以能够持续提高农民收入为主要目的，农民变“股民”后需要立法来加大保护力度（例如通过依法成立农会来维护其权益），要加快完善促进和保障农民与经营者利益协调的法律规范等等，这都是颇有见地的。
     “有恒产始有恒心”。促进并保护好农民的土地权利，是“三农问题”的关键之一。应以农民的土地权利保护为核心，通过观念更新、制度革新、方法创新和政策调整，不断完善农村土地制度，依照宪法和法律的精神、原则和规范，有效保护农民的土地权利，有效限制公权力的滥用，这对于推动经济、政治、文化、社会的全面建设与和谐发展，加快建设社会主义新农村，具有重大和深远的政治和法治发展意义。
     （作者系中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长）
    文章出处：《法制日报》