党国英：东北农村改革要有破有立

    编者的话
    农村改革是全面深化改革的重要内容。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，旨在最大限度释放改革的综合效应。东北振兴，不可轻农。农村是东北老工业基地振兴的广阔腹地，农村和农业的振兴是东北新一轮全面振兴的必然要求。因此，必须站在工农互哺互撑的全局高度，抓住农村改革的关节点精准发力，进而激活东北新一轮全面振兴的活力。
    改革开放以来，东北三省农业生产取得长足进步，为保障我国粮食安全作出了巨大贡献。在新的历史时期，深化东北地区农村改革，加快东北地区农业现代化步伐，对实现国家未来经济发展战略目标具有重要意义。
    东北地区农村改革取得阶段性成效
    近年来，东北三省积极推进农村改革，改善农业经营体系，农业综合生产能力有所增强。辽宁省开展新型职业农民培育工作，目前已在88 个县（市、区）开展试验；2015 年吉林省28 个县开展了土地经营权抵押贷款工作；黑龙江省被国家确定为现代农业综合配套改革试验省，加快土地确权颁证登记工作、建立土地流转服务平台、推进土地经营权抵押与预期收益权抵押，收到良好效果。
    近年来，国家和东北各省加大对农业投入，推进农业现代化，取得显著效果。从2015 年开始，国家安排5 亿元资金支持东北地区17 个产粮大县开展黑土地保护利用工作，拟使黑土地耕作层厚度提高10 厘米，秸秆综合利用率达到80%以上。2011 年，辽宁省计划5 年内推进千万亩滴灌节水农业工程，目前进展顺利。从2004 年开始，吉林省每年投入2500 万元开展测土配方施肥工作，用10年时间摸清了全省大部分土壤情况，此举产生每亩增产200至250 斤粮食的效果。
    农业机械实行敞开普惠式补贴，简化手续，减少审批环节，力争3 至5 年使全省的主要农作物实现全程机械化。农业机械化大幅度节约了劳动投入。机械化还因合理利用农时，及时播种、管理和收获，带来10%左右的增产。黑龙江省发布了 《2015年优质高效农业试验示范推广实施方案》、《2015 年主要粮食作物高产优质品种区域布局规划》，建立农产品质量控制、监管与追溯系统。
    东北地区农村改革面临亟待解决的问题
    东北粮食生产的总体竞争力不强。据了解，多年来，东北玉米、大豆的国家收购价均维持高于国际市场的价格。2015 年，黑龙江省执行的国家临时存储玉米挂牌收购价为标准品每斤1 元，仍然远高于进口玉米到岸价格。这个价格事实上难以被粮食收储企业接受，企业提出的新的质量标准等级要求，事实上降低了收购价格。2015 年，有农户按低于0.7 元/斤的价格售出玉米，出现事实上的亏损。规模较大的农场能够大幅度降低成本，但这种农场受多种因素影响未能普遍发育。
    专业农户收入持续增长面临严峻形势。前几年粮价高位运行时，规模较大的农场主收入较可观，但从国际农业形势变化看，未来很长一个时期国内不大可能维持高粮价。另外，从农业发达国家的情形看，即使农场主的经营规模很大，其直接取自农场的收入，也只占总收入的比重不到30%，其他收入要从农业产业链的其他环节获得。这个条件在东北短时期内很难出现。
    气候环境的负面因素增多，凸显农业基础设施建设欠账过多问题。近年来，东北诸省的极端天气增多，水利设施远不能满足抗旱排涝的需要，仓储设施不足局面也未能得到根本扭转。
    东北黑土地退化问题严重。由于土地制度弊端、过度开垦利用土地、不合理的农田管理和耕作措施等原因，东北黑土地的优质耕作层越来越浅。吉林省的犁地层深度已经由上世纪80 年代的20 厘米左右减少到13 厘米。土地制度弊端是黑土地退化的根本原因。土地承包权不稳定，承包期过短，不仅妨碍农民爱惜土地、在土地上长期投入，还因为不利于土地适当流转、集中，使长坡、缓坡地难以治理，造成优质耕作层不断被侵蚀。
    农业技术模式有待改进。西方农业发达国家的粮食生产基本上是雨养农业，人工灌溉较少，而东北粮食生产过分倚重灌溉，也使粮食生产成本高于西方国家。灌溉操作的劳动耗费多，不利于提高农业劳动生产率。初步调查，在平常年景，北方农业灌溉区农民在灌溉方面所耗用时间占到劳动时间的1/3 以上。灌溉渠系及设施维护费用高，灌溉农田不利于采用大型农业机械。
    农业经营组织体系落后。以往农业主管部门过于重视合作社的数量增长，而对合作社规范发展重视不够。农业发达国家合作社规模大、数量少，通常有跨国社员参加，在国际上则按跨国公司原则销售农产品。我国合作社人才、资金匮乏，也与合作社介入的产业链不完整、经营规模过小有关。
    农村金融发展面临一定困难。银行发放承包权抵押贷款积极性不高，需要有担保公司介入，增加了农户贷款成本。农户抵押贷款的实际利率在13%左右。
    农垦企业体制亟待深化改革。东北垦区存在政企、政事、政社不分问题，企业管理存在责权不清、职能交叉缺陷。
    东北地区农村改革要在关键环节上有所突破
    大力推进东北地区新型城镇化工作，促进农村富余劳动力向城市转移，为扩大农业规模经营创造条件。一是按照“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，尽快在农业转移人口中大规模推行“居住证制度”。在逐步实现全国社保一体化的基础上，最终用居住证制度替代现行户籍制度。二是加强科学规划，按工业化与农业现代化的需要引导城乡人口合理布局。在东北现有城市体系中实现大中城市与小城市（镇）发展并举。在城市群以外地区对农业县进行适度合并，控制城镇扩张，支持农业人口大跨度转移。支持专业农户分散居住，发展现代农庄。三是在城镇化工作的部署和考核等方面，淡化“城镇化率”指标，尝试新的设市标准，创新政府管理体制。可考虑在农业县适度合并的基础上设立“县（区）辖市”，按城市标准建立相关管理系统，形成农业现代化技术中心、服务中心和流通中心。
    深化东北农村产权改革。除落实中央各项已经有明确要求的改革举措之外，中央提出的关于探索集体经济制度的多种实现形式，应在东北地区重点探索落实路径。《深化农村改革综合性实施方案》 中提出的探索土地承包权有偿退出的意见，也应在东北农村安排试点，并尽快形成全面实施的办法。将东北农村社区的公共管理职能与农村集体经营性资产管理职能分开，并促进经营性资产按市场化原则组织利用。
    建立农业保护区。可在东北三省建立“国家农业保护区制度”，划定面积超过基本农田的农业保护区，并由中央政府直接管理。此举将耕地保护从“保地”的概念转化为“保域”的概念，会更有效地保护耕地。在建立此项制度的前提下，下放其他类型土地的管理权，扩大地方政府的土地规划管理权。
    建立科学的农业技术模式。一是引导东北大豆产区建立玉米-玉米-大豆轮作模式，在有条件的地方建立传统大豆生产、保护基地。二是发展旱作农业、雨养农业，减少东北农业对灌溉的依赖。美国的旱作农业所产生的谷物平均单产要比我国谷物平均单产高出约30%，而我国谷物生产面积约一半有灌溉条件，可见旱作农业的潜力巨大。对甘肃省定西市的调查显示，那里发展旱作农业的效率仅因一项保墒技术的使用而获得极大提高，玉米单产高者可达到1 吨/亩，平均水平也在0.7 吨/亩，这个成绩十分惊人，已经达到美国的平均单产水平。可以断言，若农业技术革新向旱作农业倾斜，将显著增强中国农业竞争力，给中国农业现代化带来光明前景。
    深化农业经营组织体系改革。一是实施旨在保护专业农户生产积极性的“专业农业经营者注册制度”，以提高国家财政支农的精准度。设立合理的农业准入门槛，支持农业经营者实现专业化、规模化。专业农业经营者可分为法人类别与自然人类别两个类别，自然人类别为家庭农场。国家重点支持家庭农场发展。二是清理现有农民合作社，逐步稳妥发展真正的农民专业合作社。目前来看，“先发展、后规范”的发展思路问题不少，应予纠正。应将目前的“大学生村官”向合作社派遣，提高合作社的经营管理水平。
    调整支农政策。一是区分“三农”投入类别，建立独立的农业支持账户体系。逐步减少针对农产品流通、加工领域的“龙头企业”的财政扶持。以“农业保护区制度”和“专业农业经营者注册制度”为基础，提高财政支农的精准度与透明度。二是尽快制定财政支农工作条例，实现依法支农。对支农资金的筹措、申请审批程序、注册登记管理、信息发布、效益评估等，均应依法进行。三是发展竞争性政策性银行，增强政策性农业银行活力。可在东北地区组建国家农业现代化银行，与现有农业发展银行形成竞争关系，集中支持农业现代化过程中的重大技术突破与结构转型。普惠性金融与商业性金融分开。中央政府在扶贫资金中建立专项基金，与地方政府合作发展小额信贷等普惠性、公共性农村金融。一般商业银行在农村领域的活动完全放开，扩大利率浮动范围，并允许其不介入普惠性、公共性金融活动。四是从国家财政支农资金中拿出一块，组建国家农业担保公司，降低农户获取商业贷款的难度。
    农垦改革应进一步解放思想。东北农垦企业过去为保障我国粮食供应作出了巨大贡献，但目前这个体制已经难以适应现代化的要求。可将农垦管理机构职能分解为“政”与“社”两个部分，“政”的部分与地方政府合并，“社”的部分往农民专业合作社方向发展。在承包地确权颁证登记改革的基础上，让农场职工地方化，成为归属地方政府的专业农户。
    文章来源：辽宁日报/2016 年/1 月/12 日/第007 版 理论