党国英：关于土地制度改革若干难题的讨论（下）

    七、如何实现农村土地承包关系的长期化？农村要不要保留一定量的“公地”？
    中共十七届三中全会决议提出农民的土地承包权永久不变，是一项极好的深化土地改革的意见。但是，这个意见在实践中落实有一定难度。
    多年来，我国许多地方没有执行“增人不增地，减人不减地”的中央政策，农民很习惯承包地的平均分配，家庭人口增加就想多划承包地；人口减少，则有了退回部分承包地的压力。为解决这个问题，地方政府各显神通，有诸多不同做法。这种局面继续下去，显然不行。
    各地做法尽管不同，但大体有一个共同特点，就是一部分土地在实物形态上已经很难分到农民头上，如集体建设用地，鱼塘等设施农业用地。也还有一些村庄留了较多的机动地，以长期合同租给了村外居民。对这部分土地，有的地方采用了股份制形式只给农民分钱，有的则作为集体收入的源泉。
    最近一个时期，我多次到山东某地调查，发现他们允许将村庄整治多出来的土地复垦后作为集体用地，将其收入作为农民住宅新区公共支出来源，由此减少了由“一事一议”办法解决公共支出问题的麻烦。农民认可这种做法。
    如果硬要每一寸土地都落实到农民头上，并使之成为长久不变的承包权，有可能因为一小部分土地难以分配，导致整个工作拖延下来。这是一个极大的麻烦。依我的了解，很多乡村干部拿这个理由可能不执行中央的政策。
    怎么办？我建议实行一种灵活的改革办法：
    第一，在村民同意的基础上，允许村庄保留一部分“公地”。这部分公地的收入或用来分配给农民，或用来满足公共支出的需要。对这部分土地的收入使用，要有严格的监督。这部分土地的面积尽可能限制。若有农民将来退出集体，可用一定办法给与“退出费”。
    第二，对于公地以外的其余可分配土地，按照平均主义的办法，一次性分到农户头上，宣布永久不变。
    这是一个无奈的变通的办法，尽管显得不彻底，但总比现在变来变去好。其实，中国古代的村庄也有公地制度，“封建主义”不怕它，我们的“社会主义”更不要怕它。
    八、如何看待正在全国兴起的迁村并居热潮？
    目前，全国农村地区的迁村并居工作如火如荼，想拦也拦不住。决策层似乎对这种形势很忧虑，但又没有好办法阻止，便睁一只眼闭一只眼，以致这件事情得不到规范，在一些地方的确出了些麻烦。我自己对这件事情也曾有担忧，但通过一些实地调查，发现它利大于弊；如果有好的规范性政策，这项工作也可以有利无弊。
    这项工作的必要性或好处是：
    第一，从长远看，中国农民的大部分村庄必须改造，农民也有必要改善自己的居住条件，否则，中国的城乡二元结构就难以消除。调查表明，农民非常渴望改善居住条件，如果费用合适，农民喜欢住在基础设施比较好、以低层楼房为主的新社区。如果农民居住在旧村庄，尽管房屋的占地面积比较大，但多出的宅基地并不能成为“货币化”的收入，对农民生活水平的提高无所裨益。
    第二，关键是现在越来越多的农民已经不是真正的农民。即使有的农户还在经营小块土地，但因为专业化服务的原因，他们大多不用大型农具，也不用农产品仓库；多数农民也已经不散养牲畜，所以，他们集中居住在小城镇没有什么大问题。
    第三，迁村并居还可以为中国建设和农业生产节约出巨量土地。依我的典型调查推算，保守地说，全国由此可以节约出上亿亩的土地，其中优质耕地在5000万亩以上。这是一个巨大的时代过程，政府官员为这件事情动脑筋，我们应该看做好事。以我调查的山东德州市为例，按目前的规划，待村庄整治完毕后，扣除了新居住区占用的土地，可以增加的土地占原耕地面积大约10%以上。
    第四，农民迁居新区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化，有利于推进基础民主政治的发展和社会稳定。按我的调查研究，传统村庄易结成以家族为纽带的抗争力量，常常酿成难以通过法制途径解决问题的群体性事件。与之比较，城市生活也会有利益摩擦，但通过法制途径解决问题的可能性比较大。所以，乡村居住结构变化对社会稳定有积极意义。
    第五，农民迁村并居涉及巨大投资，而投资其实主要来自城市市民和商人支付的高房价。在迁村并居工作中，政府给农民的补贴间接依靠土地“增减挂钩”时的新增建设用地出让款，最终出资者无疑是市民和其他投资者。保守估计，若全国在10-15年内做完这项工作，拉动投资25万亿左右。中央提出的未来经济增长的两个动力由迁村并居得到了集中体现。既然有上述好处，我们的任务是针对一些可能的副作用加以规范。我以为需要规范的方面主要是：
    第一，迁村并居一定不能搞强制，相关费率要农民同意。有的年纪大的农民实在不愿意搬家，一定不能勉强。有的地方（如山东德州）在新区建立了老年公寓，完全免除了老人住新房的负担，老人们也欢迎。
    第二，此项工作所节约的土地被复垦后，可以按照一定比例增加建设用地，由此产生的“土地财政”收入要补贴给农民，并协商出一个令农民满意的费率。
    第三，复垦的土地可以作为集体“公地”，也可以平均分配给农户，无论怎么做，要征得农民同意。公地收入作为新社区的公共开支。
    第四，要充分认识到，有一定规模的专业农户不适合集中居住。为此，要规划专业农户的居民点，不能把所有农民集中到新建小区。
    第五，新建的农村集中居住小区要按照小城市的标准建造，以免将来再搞新一轮迁村并居。宁可慢一些，建设质量不能降低。
    九、城乡建设用地市场如何统一？小产权房问题的根本解决办法是什么？
    小产权房问题让政府饱受诟病。但政府方面的确有难处。在城乡建设用地统一市场问题解决之前，小产权房问题的确无解，只能沿用过去效率不高和执行难的政策。谁都知道，租用小产权房和买卖小产权房并无本质区别，现在只能限制买卖，无法限制租用，使相关政策的作用大打折扣。
    我国住房建设主要应该走市场化道路，解决住房的公共性问题一要靠规划，二要靠政策房，在这个前提下，按理说不应该发生城乡市场分割和小产权房问题。这里的确有些原因，但有的原因是“假原因”，有的才是“真原因”。对此我们要拨开迷雾，挖掘本质。
    有人说，小产权房的形成是政府为了照顾特殊利益集团，这个说法的依据不充分。当然，房地产业或其代言人会以诸如“保护房地产业健康发展”这样说得过去的理由游说决策者，但游说的效果令人怀疑。不用太聪明，决策者也知道过去一些年的小产权房一直在发展，并没有影响正规的房地产业。近两年房价疯长，也不是因为政府“打击”小产权房有了进展。
    还有人说，若放开小产权房，地方政府的土地财政就没有办法搞了，影响地方经济发展。这个说法也不对。过去土地财政的出现和小产权房扩展一直并行不悖，可见小产权房不影响土地财政。
    小产权房发展的真正威胁，是在农村土地规划不力的情形下加剧耕地的违法占用。这才是问题的症结所在。
    如果政府真正能通过规划实现农村土地的“用途管制”目标，那么，统一城乡建设用地市场，并把小产权房放开，就不会有大的问题。但目前似乎不存在这样一个前提，因为农村建设的规划思路尚未确立。
    就地重新规划建设农村地区的十多万平方公里的建设用地（主要是村庄占地），并且将其并入城市建设用地市场，目前是不可行的。一是这个面积过大，全部用来改造成新居民区，土地太浪费，把可能复垦的大几千万亩地丢掉了。二是就地重新规划建设的成本也比较高。三是将其并入城市建设用地市场后，会急剧增加可交易的建设用地，催生一个真正巨大的房地产泡沫，引发一轮大规模的住房建设热潮，其后果和国家的战略目标南辕北辙。四是有钱人容易在新形势下捷足先登，这种做法可能加剧社会不公正。
    怎么办好？应该首先真正解决城乡规划统一问题，在此基础上才能逐步实现城乡建设用地市场的统一。为此，中央政府需要认可并规范各地的村庄整治工作，并把它看做城乡规划统一的契机。具体说，可实行一种“增量改革”，以解决城乡建设用地市场统一和小产权房问题。其含义是：
    第一，待改造或待搬迁村庄的土地一律不放开，限制农民在这些村庄盖新房；凡欲盖新房的农户在新规划区盖。这些村庄的商品房开发业一律禁止，不允许小产权房存在。
    第二，大体在每一个乡镇选择一个新规划居民点按照城市的标准建造，对于迁入的农民按“地上建筑成本价+补偿”的原则进行安置，另按市场运作方式引入城市居民投资购房。这样做可以加速我国小城市有序发展，提高小城市建造标准。
    第三，若干年后，随着我国住房法规体系的逐步成熟，可逐步向城市居民开放其他农村新型社区。
    十、农业用地流转要不要引导？如何引导？
    农用地流转总量过去一直不大，但从近两年开始速度有所加快，预计今后的速度会进一步加快。总体看，农地流转在地方是各行其是，缺乏规范，并引起一些麻烦。
    规范农地流转由中央政府出台一个文件加以规范十分必要，且越早越好。抛开理论的分析，这里扼要提出以下意见：
    第一，不要鼓励规模过大的农业经营实体。农业规模经营当然有重大实际意义，应予鼓励，但在中国现阶段不宜鼓励过大的农业经营实体。100亩的大田经营效率比5亩要高，但1万亩不见得比100亩高。各地可以有自己的标准，并允许逐步调整。
    第二，不要鼓励城市资本下农村，要尽可能在现有农民中培育专业农户。
    第三，除过一些特殊土地，如实体上不宜分割的鱼塘、集体企业用地等，一般的农业经营不宜鼓励搞“股田制”，而应提倡租地制，且租期不宜太长，5—8年比较好。
    第四，鼓励土地流转当事人之间自己直接交易，政府和村集体仅仅做服务工作为好。“反租倒包”还是不应提倡。这样做有利于发生纠纷时政府居中调解。
    第五，对于一部分拟放弃农业进城生活工作的农户，村集体或其他土地管理机构应优先有偿收购其农地，收回后或留作社区公地，或以农地永久承包权的市场竞争性价格转给其他农户。
    以上涉及几方面的关键问题，一些细节方面也应由政府文件或法规加以确定。政府还应制定农地流转的合同范本。
    十一、“城中村”改造能不能政府只出规划，把开发权交给村民？
    从目前各地“城中村”改造的实践看，这项工作引起的纠纷或冲突有减少的迹象。这是一件好事。北京等地近期的“城中村”改造案例比较成功，其原因，一是补偿的价格村民满意。村民的议价权利在一定程度上得到了保障。二是政府的出价考虑了市场因素。
    但这种方式也有潜在问题。一是政府介入的程度深，不利于发挥市场在城市土地资源配置中的作用；二是这种方式对政府干部的素质要求高，在全国不容易推广；三是政府出价有可能过高，既会给政府方面带来风险，又可能助长房价上涨。
    除过重要公益事业项目需要占用“城中村”土地这种情形之外，其他类型的项目可以采用更好的办法，即政府只出规划，拆迁、改造和开发权完全交给“城中村”的居民，其中包括各项有关费率的确定。通过一定的民主程序，居民们可以委托原村集体组织行使权力，也可以自己另外产生新的权力机构。
    千万不要以为减少了政府介入程度以后，农民做不了事情、政府规划目标不能实现。只要政府合理披露有关信息，确实把相关权利赋予农民，社会上一定会有商业服务组织按市场原则参与到农民的工作当中，并成功完成开发任务。
    如果能按照这个思路做，可以基本消除现在各种与拆迁有关的群体性事件，政府会更加中立，更有利于做好城市建设工作。
    十二、土地法规体系如何构建？
    中共十七届三中全会决议对未来农村土地管理改革提出了很好意见，但将其转变为法规似乎有相当困难。应本着解放思想、实事求是的原则对有关法规进行修订，甚至可以考虑调整立法思路。
    现在的《土地管理法》有两个基本缺陷，一是庞杂，二是粗疏。很多问题想在这样一部法律中解决，结果行不通。例如，失地农民的社会保障问题当然很重要，但仅仅依靠《土地管理法》讲不清楚。其实，关键不是社保，而是交易的公正性。社保问题应在其他法规中讲。还有，现行法律中处罚条款很多，真正管用的不多。现实中对土地违法的处置更是高举轻打，没有威慑力。农业中土地使用权交易是一个非常大的问题，现行法律只是粗略地讲，难以操作。
    可不可以调整土地立法思路，建立一个系统的关于土地规划、管理和使用的法规体系？我看不仅可以，还十分必要。可以考虑“土地基本法”的立法，然后再搞“土地规划法”、“土地使用权交易法”、居住法，并修改现有《物权法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》等其他法律中的涉地条款，形成土地立法体系。
    本文发表于新一期《中国与世界观察》、近日《经济观察报》