朱俊生：公平缺失、税收困境与企业年金发展预期(4月30日)

    在刚刚召开的2008中国企业年金发展与投资风险管理论坛上，一些发言嘉宾谈到目前企业年金市场的总量发展远远低于市场预期，主张通过进一步落实政府的税收优惠政策来鼓励企业建立年金计划。但笔者认为，就目前而言，企业年金在公平性方面存在较大的制度性缺陷，使得其税收优惠政策面临两难困境，应该理性地看待企业年金的发展潜力。
    现行个人所得税的征管制度以及现行税收政策优惠的缺乏使得企业年金在与其他市场工具相对比时无法给企业和雇员带来足够的节税效应，这种节税效应的缺失直接导致企业年金发展的动力不足。因此，市场各方都主张尽快落实对企业年金的税收优惠政策。主要有两个理由：一是企业年金税惠符合国际惯例。工业化国家企业年金计划的迅速发展，与其采取和实行程度不同的税收优惠政策密切相关。目前各国最流行的是EET税制，即缴费和投资环节不征税，领取环节征税，其特点实现税收递延，确保不重复征税。二是通过税收优惠政策来推动企业年金发展是一条成本很低、收益很高的道路。税收优惠政策虽然会带来即期税收损失，但相应的却可以带来更多的养老金积累。
    但笔者认为，以上分析更多地是基于总量分析，从结构上看，企业年金的公平性存在严重的缺陷，其税收优惠政策应该非常谨慎。
    第一， 目前企业年金的覆盖面还相当小，难以发挥养老保障的第二支柱作用。截至2007年底，全国基本养老保险参保人数为20107万人，而同期企业年金缴费职工人数约为1000万人，占基本养老保险的比例还不到5%。可见，企业年金还远不是普惠性保障制度，尚不足以成为养老保障体系的一个支柱。
    第二， 对于养老保障来讲，企业年金更多地扮演的是“锦上添花”的角色，而不是“雪中送炭”。目前建立年金计划的企业大都是优势性行业和企业，甚至垄断行业和企业，如电力、邮电、石油、国有商业银行、有色金属等。富裕企业的员工，本来在职收入就高，再加上建立企业年金计划，退休时还可以额外得到一笔养老金收入，已经客观上扩大了行业间、企业间、城乡间的居民收入差距。在这种情况下，如果再给企业年金计划以比较高的税收优惠政策，则税收优惠的受益对象将主要是高收入的企业及其员工，这无疑是非常不公平的，与当前公共财政的导向与职能也不吻合。显然，企业年金的税收优惠政策相当于国家给予的税收补贴，由于高收入人群本身适用的边际税率很高，如果企业年金享有非常优惠的税收政策，则相当于国家给予高收入人群的税收补贴最多。相反，低收入人群本身适用的边际税率很低，甚至无需纳税，国家给予的税收补贴也就最少，甚至没有。
    第三，在同一个企业，强资本弱劳工的格局造成劳资关系事实上的不对等，从而使得企业年金计划的普惠性缺乏制度上的保证，而选择性保障显然会导致新的不公。在实践中，一些企业正在或打算利用税收优惠政策仅给管理层和核心雇员建立企业年金。如果企业年金的缴费是企业税后的利润分享，则问题不大。但关键在于，如果企业年金计划享有税收优惠政策，则应该让职工普遍受益。如果不能保证普惠，则只会使国家给予的税收优惠政策惠及到一小部分人，从而在一个企业内部造成严重的不公。再加上目前对个人的缴费上限没有明确的规定，企业年金的税收优惠政策有可能沦为少数高收入者大加利用的避税工具，从而使企业年金制度严重地偏离发展目标。
    如上所述，一方面，税惠政策缺失，企业年金市场的需求主体动力不足。另一方面，从社会公平角度考虑，目前并不适宜实行较大幅度的税惠政策。企业年金市场在税惠政策上面临“两难困境”。
    这里实际上有一个企业年金建立时机或者条件的理论或经验界限问题，也就是在社会和经济发展的不同阶段，企业年金的性质和社会意义是不同的。当社会贫富差距较大时，建立企业年金制度仅仅可以发挥员工福利计划与激励机制的作用，这时不宜实行税惠政策，如果实行税惠政策，也只能是低税惠政策。只有当社会和经济发展到一定阶段，社会贫富差距比较小时，企业年金不仅是企业薪酬计划的组成部分，而且成为社会保障制度的一部分，对它的税收优惠才是可行和合理的，才会带来社会公平的结果。
    在目前并不适合给予企业年金以比较高的税收优惠政策情况下，市场主体要理性地看待企业年金的发展潜力。关于企业年金的发展前景，此前曾被广泛引用的说法是，有学者和机构预测从2000年起每年将新增1000亿元的企业年金资产，到2010年企业年金资产将达到1万亿元。但企业年金的发展现实表明，那仅仅是很多机构的一厢情愿。截止到2007年底，我国企业年金基金积累仅为1500亿元。我们认为，由于公平性缺失，很多人希望的企业年金税收优惠政策并不合理。在这种背景下，理论上测算的巨大发展空间就难以转化为现实需求，对此各相关市场主体必须要有清醒的认识。
    要实现企业年金的税收优惠政策，前提是需要进行一系列制度改革，以改善制度的公平性。如设立最高缴费额或者最高缴费占工资的比例，对企业年金计划的覆盖率和参加人数作出要求，以保证适用范围的普惠性，限制雇主将某些雇员排除在计划之外，从而真正实现“无歧视”原则，即它不能优待高薪雇员、歧视低收入的雇员。如果在享受税收优惠的计划中没有禁止优待高薪雇员的要求，那么最有动力避税的是高薪雇员，最有权力决定建立企业年金也是高薪雇员，而最不需要企业年金提供养老支持的恰恰还是这些高薪雇员。只有企业年金制度的公平性得到切实保证，政府通过税收优惠实现增加广大社会成员养老福利的目标才是合意的。